Sentencia Nº TC/0332/22 de Tribunal Constitucional, 20-10-2022
| Número de sentencia | TC/0332/22 |
| Fecha | 20 Octubre 2022 |
| Número de expediente | TC-05-2019-0287 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 1 de 119
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0332/22
Referencia: Expediente núm. TC-05-
2019-0287, relativo al recurso de
revisión constitucional de sentencia de
amparo interpuesto por la señora
M. de la Paz O..P.
.L. contra la Sentencia núm.
030-03-2019-SSEN-00171 dictada
por la Segunda Sala del Tribunal
Superior Administrativo el cuatro (4)
de junio de dos mil diecinueve (2019).
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los veinte (20) días del mes de octubre del año dos mil veintidós
(2022).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados
M.R..G., presidente; R..D.F., primer sustituto; L.
.V.S., segundo sustituto; J..A.A., A.L.B.
.M., J.P.C.K., V.or J.C..P.,
D.G., M.d.C.S. de Cabrera, M.V.M.,
J.A.V.G. y E.V.A., en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 185.4 de la Constitución, 9 y 94 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13)
de junio de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 2 de 119
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de la sentencia de amparo de cumplimiento recurrida en
revisión
La Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171, objeto del presente recurso de
revisión, fue dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo
el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Este fallo, expedido con
motivo de la acción de amparo de cumplimiento sometida por la señora M.
de la Paz O..P..L., el diecinueve (19) de febrero de dos mil
diecinueve (2019), contra del Estado dominicano, el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, el Jardín Botánico Nacional Dr. R.M.
.M. y el Ministerio de Hacienda, presenta el dispositivo siguiente:
PRIMERO: Esta Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo,
ha sido apoderada mediante instancia de una Acción de Constitucional
de Amparo de Cumplimiento, interpuesta por la señora MARIA DE LA
PAZ O.P.L., en fecha diecinueve (19) de
febrero del año dos mil diecinueve (2019), en contra del ESTADO
DOMINICANO, el MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTEY
RECURSOS NATURALES, EL JARDIN BOTANICO NACIONAL DR.
R..M..M. y el MINISTERIO DE HACIENDA, en
torno a lo cual, en cumplimiento con su papel de otorgar la verdadera
fisionomía jurídica a lo sometido a su consideración, hemos
determinado conforme a las características procesales de esta acción,
que de lo que se trata es de una Acción Constitucional de Amparo
ordinario y en tal virtud, procede recalificarla de manera oficiosa para
decidirla como tal, por los motivos que se expresan en las motivaciones
de la presente sentencia.
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señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
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SEGUNDO: RECHAZA las solicitudes de improcedencia relativas a los
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, promovidas
por el MINISTERIO DE HACIENDA, a las cuales se adhirieron el
ESTADO DOMINICANO y la PROCURADURIA GENERAL
ADMINISTRATIVA, por los motivos expuestos.
TERCERO: DECLARA INADMISIBLE de oficio, la presente Acción
Constitucional de Amparo, interpuesta por señora MARIA DE LA PAZ
O.P.L., en fecha tres (3) de diciembre del año
dos mil dieciocho (2018), en contra del ESTADO DOMINICANO, el
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES y
el JARDIN BOTANICO NACIONAL D.R.M.M.
y el MINISTERIO DE HACIENDA, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 70.3 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los procedimientos constitucionales, por ser
notoriamente improcedente la acción, por los motivos anteriormente
indicados.
CUARTO: DECLARA libre de costas el presente proceso de
conformidad con el artículo 72 de la Constitución Política de la
Republica Dominicana, y el artículo 66 de la Ley No. 137-11, de fecha
13 de junio del año 2011, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales.
QUINTO: ORD., que la presente sentencia sea publicada en el
Boletín del Tribunal Superior Administrativo.
La referida Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 fue notificada por la
secretaria general del Tribunal Superior Administrativo al representante legal
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C.S. de Cabrera, J.; M.V..M., juez; J.
.A..V.G.uerrero, juez; E.V.A., jueza; G..A.
.V.R., secretaria.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
R.D.F.
En el ejercicio de nuestras facultades constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 186
28
de la Constitución de la
República; 30
29
de la Ley núm. 137-11
30
, Orgánica del Tribunal Constitucional
y de los Procedimientos Constitucionales, modificada por la Ley No. 145-11
31
y 15
32
del Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Constitucional, de acuerdo
con nuestra posición adoptada durante las votaciones de la presente sentencia y
con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la presente
sentencia, tenemos a bien señalar los siguientes argumentos que sostienen
nuestro voto salvado, conforme a dichas disposiciones que establece lo
siguiente: En cuanto al primero: “…Los jueces que hayan emitido un voto
salvado podrán valer sus motivaciones en la decisión adoptada.” Y en relación
al segundo: “…Los fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes se
consignarán en la sentencia sobre el caso decidido.”, emitimos el siguiente:
VOTO SALVADO:
28
Integración y decisiones. El Tribunal Constitucional estará integrado por trece miembros y sus decisiones se adoptarán
con una mayoría calificada de nueve o más de sus miembros. Los jueces que hayan emitido un voto disidente podrán hacer
valer sus motivaciones en la decisión adoptada.
29
Obligación de Votar. Los jueces no pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en cada oportunidad. Los
fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes se consignarán en la sentencia sobre el caso decidido.
30
De fecha trece (13) de junio de dos mil once (2011)
31
De fecha veintinueve (29) de junio de dos mil once (2011)
32
Votos particulares: De acuerdo con la Constitución y la Ley núm.137-11, los jueces podrán formular votos salvados o
disidentes, con el debido respeto a sus pares y al Tribunal Constitucional, siempre que hayan defendido su opinión
discrepante en la deliberación y expongan en el Pleno los fundamentos que desarrollarán en su voto.
El voto es salvado cuando el juez concurre con la decisión final tomada por la mayoría del Pleno, pero ofrece motivaciones
propias; es disidente, cuando discrepa del dispositivo de la sentencia.
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1. CONSIDERACIONES PREVIAS:
1.A.S. del conflicto
a. La litis tiene su génesis, conforme a la documentación anexa, a los hechos
y alegatos presentados por las partes, al momento en que se interpone una
demanda en reivindicación incoada por la señora G.L. viuda
P. contra el Estado dominicano, persiguiendo el restablecimiento de su
derecho de propiedad sobre la Parcela núm. 65, del D. C. núm. 4, del Distrito
Nacional, inmueble que actualmente forma parte del terreno que aloja al Jardín
Botánico Nacional Dr. R..M.M., siendo fue apoderada la Cámara
Civil de la Corte de Apelación de Santo Domingo, en funciones de Tribunal de
Confiscaciones, mediante sentencia dictada el 21 de mayo de 1996, se denegó
la restitución o devolución del inmueble reclamado a su legítima propietaria, la
referida señora G.L. viuda P., porque estaba dentro de las
previsiones de la Ley núm. 5924 del veintiséis (26) de mayo de mil novecientos
sesenta y dos (1962), sobre Confiscación General de Bienes, así como también
se estableció que la antes indicada señora L. tenía derecho a
compensación fijando la suma de doscientos treinta y ocho mil cuatrocientos
pesos dominicanos (RD$238,400.00) más los intereses legales.
Ante la inconformidad de la referida decisión, el Estado dominicano sometió el
recurso de casación, el cual fue inadmitido por la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia, mediante la sentencia del dos (2) de abril de dos mil tres
(2003), con lo cual la obligación de pago a cargo del Estado dominicano
adquirió la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada.
El once (11) de diciembre de dos mil diez (2010) acaeció el fallecimiento de la
señora L. viuda P., sin que hasta el momento se haya cumplido con
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el referido pago impuesto por sentencia, por lo que, en calidad de hija, la señora
M. de la Paz O....P..L. sometió una acción de amparo de
cumplimiento, el diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019),
contra el Estado dominicano, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MIMARENA), el Jardín Botánico Nacional Dr. R..M.
.M. y del Ministerio de Hacienda.
Ante el referido sometimiento de la acción de amparo de cumplimiento por ante
el Tribunal Superior Administrativo su Segunda sala recalificó dicha acción de
amparo de cumplimiento por acción de amparo ordinario, declarándolo
inadmisible por ser notoriamente improcedente de conformidad con lo
establecido en el artículo 70.3
33
de la Ley 137-11 LOTCPC, mediante la
sentencia objeto del recurso de revisión que ahora ocupa nuestra atención.
1.B. Fallo de la sentencia objeto del recurso de revisión que motivó el presente
voto salvado
b. En tal sentido, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, al
conocer la antes referida acción de amparo de cumplimiento dictó la Sentencia
núm. 0030-03-2019-SSEN-00278, en fecha trece (13) de agosto del año dos mil
diecinueve (2019), cuya decisión es la que sigue:
PRIMERO: Esta Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo,
ha sido apoderada mediante instancia de una Acción de Constitucional
de Amparo de Cumplimiento, interpuesta por la señora MARIA DE LA
PAZ O..P.L., en fecha diecinueve (19) de febrero
del año dos mil diecinueve (2019), en contra del ESTADO
33
Causas de Inadmisibilidad. El juez apoderado de la acción de amparo, luego de instruido el proceso, podrá dictar
sentencia declarando inadmisible la acción, sin pronunciarse sobre el fondo, en los siguientes casos: (…) 3) Cuando la
petición de amparo resulte notoriamente improcedente.
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DOMINICANO, el MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y
RECURSOS NATURALES, el JARDÍN BOTÁNICO
NACIONAL DOCTOR R.M.M. y el MINISTERIO
DE HACIENDA,en torno a lo cual, en cumplimiento con su papel de
otorgar la verdadera fisionomía jurídica a lo sometido a su
consideración, hemos determinado conforme a las características
procesales de esta acción, que de lo que se trata es de una Acción
Constitucional de Amparo ordinario y en tal virtud, procede
recalificarla de manera oficiosa para decidirla como tal, por los
motivos que se expresan en las motivaciones de la presente
sentencia. (sic)
SEGUNDO: RECHAZA las solicitudes de improcedencia relativasa los
artículos 104 y 108, literal C, de la Ley núm. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales,
promovidas por el MINISTERIO DE HACIENDA, a las cuales se
adhirieron el ESTADO DOMINICANO y la PROCURADURIA
GENERAL ADMINISTRATIVA, por los motivos expuestos. (sic)
TERCERO: DECLARA INADMISIBLE de oficio, la presente Acción
Constitucional de Amparo, interpuesta por señora MARIA DE LA PAZ
O.P..L., en fecha tres (3) de diciembre del año
dos mil dieciocho (2018), en contra del ESTADO DOMINICANO, el
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES y
el JARDÍN BOTÁNICO NACIONAL DOCTOR R..M.
.M. y el MINISTERIO DE HACIENDA, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 70.3 de la Ley No. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, por
ser notoriamente improcedente la acción, por los motivos anteriormente
indicados.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
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CUARTO: DECLARA libre de costas el presente proceso de
conformidad con el artículo 72 de la Constitución Política de la
Republica Dominicana, y el artículo 66 de la Ley No. 137-11, de fecha
13 de junio del año 2011, O.a del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales.
QUINTO: ORD., que la presente sentencia sea publicada en el
Boletín del Tribunal Superior Administrativo.
c. En este orden, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo
adoptó el fallo antes referido, bajo la motivación que sigue:
“10. Que en cuanto al medio de inadmisión planteado, esta S.da
Sala considera que el mismo debe ser rechazado, en razón de que tal y
como se ha determinado en un considerando anterior, y en virtud del
principio rector de oficiosidad establecido en el numeral 11 del artículo
7 de la Ley 137-11, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y los
Procedimientos Constitucionales, el cual establece: “Todo juez o
tribunal, como garante de la tutela judicial efectiva, debe adoptar de
oficio, las medidas requeridas para garantizar la supremacía
constitucional y el pleno goce de los derechos fundamentales, aunque
no hayan sido invocadas por las partes o las hayan utilizado
erróneamente”; y que al ser recalificada la presente acción como una
acción de amparo ordinario, sus requisitos son distintos a lo planteado
anteriormente, el que es propio del amparo de cumplimiento, tal como
lo hace constar el artículo 108 de la ley 137-11, que establece de
manera clara que el mismo es aplicable al amparo de cumplimiento; en
consecuencia este Tribunal rechaza el medio de inadmisión planteada
por la parte accionada Ministerio de Hacienda.
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17. Que al analizar la presente Acción Constitucional de Amparo que
nos ocupa, ha observado este colegiado que la accionante MARIA DE
LA PAZ O..P.L., persigue con su acción que
esta Segunda Sala de la Tribunal Superior Administrativo, ordene al
ESTADO DOMINICANO, al JARDIN BOTANICO NACIONAL DR.
R..M..M., y al MINISTERIO DE MEDIO
AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES, pagar la suma de
RD$780,000,000.00 por concepto del valor de la parcela No. 65, del
Distrito Catastral No. 4, del Distrito Nacional; que en fecha 21/05/1996
la Cámara Civil de la Corte de Apelación del Distrito Nacional dictó la
sentencia 103, donde ordena que le sea pagada una compensación por
parte del Estado Dominicano, a favor de la señora
G.L.V.. P. (madre de la hoy accionante) y
posteriormente en fecha 10/12/1996, el mismo tribunal fijo dicha
compensación en la suma de RD$238,400.00; pretendiendo que este
Tribunal en atribuciones de Juez de Amparo resuelva asuntos que ya ha
sido resueltos judicialmente; que de lo anterior se infiere que, en la
especie, se trata de situaciones que, sin precisar análisis de la cuestión
principal, escapan del ámbito de atribuciones del juez de amparo, por
haber sido la cuestión resuelta por la Cámara Civil de la Corte de
Apelación del Distrito Nacional, en sus atribuciones de Tribunal de
Confiscaciones, y que, entonces, hacen la presente acción de amparo
sea notoriamente improcedente, tal y como se hará constar en la parte
dispositiva de la presente sentencia.”
1.C. Pedimento de la parte recurrente en revisión
d. Ante la inconformidad del antes referido fallo, la señora M. de la Paz
Onaney Parra Landestoy, presentó el recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo de cumplimiento que originó la sentencia constitucional
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objeto del voto salvado que ahora nos ocupa, mediante el cual, solicita lo que
sigue: PRIMERO: DECLARAR admisible el presente Recurso de Revisión por
haber sido interpuesto de conformidad con la Constitución de la
República y la Ley que rige la materia.
SEGUNDO: En cuanto al fondo, disponer Revocar la Sentencia No.
0030-03-2019-SSEN-00171 de fecha cuatro (04) de junio del año dos
mil diecinueve (2019), dictada por la Segunda Sala del Tribunal
Superior Administrativo, notificada en fecha cinco (05) de julio del
2019, en manos de nuestro representante para retirarla señor OSIRIS
SOSA en fecha 05-07-2019, en ocasión de la Acción de Amparo de
Cumplimiento interpuesta por la heredera, víctima y propietaria del
inmueble, la recurrente octogenaria MARÍA DE LA PAZ O.
.P.L., en razón de que fue recalificada por el Tribunal
a quo la naturaleza de Acción de Amparo de Cumplimiento por una
acción de amparo ordinaria, cambio producido en la intimidad,
serenidad, y privacidad del despacho judicial, sin someterla a la
contradicción del debate y sin permitirnos cuestionarla ni producir
nuestros medios de defensa, evadiendo juzgar la Acción de Amparo de
Cumplimiento, como era su obligación, violando el principio de tutela
judicial, el debido proceso de ley, y el derecho de defensa contenidos en
el artículo 69 de la Constitución de la República, por lo que se impone
ordenar un nuevo juicio por ante un tribunal diferente al que dictó la
sentencia Recurrida en Revisión.
TERCERO: Que en virtud del estado de vulnerabilidad de salud en que
se encuentra la recurrente, nos acogemos a la Tesis de la Vida
Probable, planteada por la Corte Constitucional de Colombia mediante
sentencia T 431 del 2011, y reconocida por nuestro Tribunal
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Constitucional en decisión TC/0203/13, así como en virtud de los
principios de efectividad y favorabilidad, conforme a precedente
vinculante contenido en la sentencia TC/0241/14, solicitamos que este
tribunal te4nga a bien conocer y fallar del presente recurso de revisión
en el plazo más breve posible, como un desprendimiento de la tutela
judicial y la protección de las personas de la tercera edad, consagrados
CUARTO: Ordenar al Ministerio de Hacienda, organismo rector de la
Finanzas Públicas por virtud de la Ley Orgánica de la Secretaria de
Estado de Hacienda, No. 494-06, pagar el valor del inmueble conforme
al valor del metro cuadrado de la parcela en cuestión a la fecha 1996,
que era de novecientos cincuenta pesos (RD$950.00) en áreas
residenciales y de seiscientos veinte cinco pesos (RD$650.00) en áreas
marginadas, según se puede evidenciar en la página 17 de la sentencia
12/72, de fecha 10 de diciembre del 1996, dictada por la Cámara Civil
de la Corte de Apelación de Santo Domingo, en función de Tribunal de
Confiscaciones, por lo que tratándose de una extensión territorial de
828,668 metros cuadrados, conforme al cálculo realizado por el
tribunal en la citada página 17, el monto de compensación que debió
favorecer a la señora G..L. asciende a la suma de
setecientos ochenta y siete millones doscientos treinta y cuatro mil
seiscientos pesos dominicanos (RD$787, 234,600), calculados según el
precio del metro de la zona en dicha época (1996), a ser pagados con
cargo al presupuesto del próximo años en favor de la accionante,
octogenaria, señora MARÍA DE LA PAZ O..P.
.L. de la Parcela No. 65 del D. C. No. 4 del Distrito Nacional,
con una extensión superficial de ochocientos doce mil doscientos
cincuenta y un metros cuadrados (812,251mts2), del Presupuesto del
Estado Dominicano, del ocupante Jardín Botánico Nacional Dr. R.
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M..M. del próximo año, por ser justa y reposar en pruebas
legales la presente acción, en cumplimiento del artículo 4 de la Ley No.
86-11 de Provisión de Fondos Públicos.
QUINTO: Condenar al Estado Dominicano, al Jardín Botánico
Nacional Dr. R..M.M. y al Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales ocupantes ilegales del inmueble al pago de un
astreinte conminatorio de cincuenta mil pesos (RD$50,000.00), diarios
por cada día de retardo en dar cumplimiento a la sentencia a intervenir
después de notificada por Acto de Alguacil, declarando como
beneficiara a la accionante MARÍA DE LA PAZ ONANEY PARRA
LANDESTOY en virtud del criterio vinculante del Tribunal
Constitucional antes citado. (sic)
SEXTO: Declarar las costas procesales de oficio, por tratarse de una
acción constitucional. Bajo toda clase de reservas.
e. La ahora recurrente, señora M. De La Paz Onaney Parra Landestoy,
justifica lo antes solicitado bajo la siguiente motivación:
III. Sobre la legitimación activa:
“… la accionante, señora M. De La Paz Onaney Parra, dispone de
un interés legitimo y protegido por la Constitución de la República
como única heredera, hija de los propietarios, F.P.R. y
G..L., según se evidencia mediante el acta de
nacimiento marcada con el No. 05-0600937-7, inserta en el Libro No.
00045, de Registro de Nacimiento Declaración Oportuna, Folio No.
0119, Acta No. 000119 expedida por el Oficial del Estado Civil de la
República Dominicana
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Primera Circunscripción del Distrito Nacional de fecha ocho (08) del
mes de Noviembre del año dos mil trece (2013). (sic)
VIII. Sobre el fondo del presente recurso
… la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo al tomar la
decisión de juzgar la acción de amparo de cumplimiento como amparo
ordinario, debió darnos la oportunidad de pronunciarnos al respecto, y
producir nuestras críticas, impugnaciones y observaciones o plantear
los medios de defensa correspondientes, en atención a que, al juzgar
como lo hizo, incurrió en obvias vulneraciones al derecho de defensa
de la accionante en amparo de cumplimiento señora MARIA DE LA
PAZ O.P.L., contenido en el artículo 69 de la
Constitución.
… en ese orden de ideas, lo justo debió ser reabrir de oficio el proceso
y colocar a todas la partes en condiciones de igualdad para producir
sus respectivas defensas en ocasión de la decisión que había tomado el
Tribunal de juzgar la Acción de Amparo de Cumplimiento, como si se
tratara de una acción de amparo ordinaria, razón por la cual la
decisión recurrida carece de sustentación, pues no presenta motivos
que justificaran cambiar la naturaleza de la acción de amparo de
cumplimiento por una acción de amparo ordinaria, y más aún, para no
juzgar el fondo de la acción y en su lugar, proceder a declararla
inadmisible de oficio.
… el tribunal estaba en la obligación de juzgar la acción debidamente
y valorar racionalmente los medios de pruebas documentales sometidos
a la contracción del debate, y más aún, el tribunal omitió valorar los
medios probatorios documentales depositados mediante inventario de
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fecha diez [10] de febrero del año dos mil diecinueve [2019] suscrito
por la Licda. Y.S..G., por si y en nombre y
representación del Dr. N.S. y el Lic. R.S., que
de igual manera nos proponemos hacer valer en esta instancia y la
sometemos a la contracción del debate.
… la sentencia recurrida no se refirió a los documentos depositados por
la accionante y mucho menos a nuestras conclusiones, como era su
obligación por mandato constitucional, para acogerlos o rechazarlos.
Sin embargo, incurrió en una contradicción conceptual que amerita su
nulidad, pues se impone ordenar un nuevo juicio en razón de que por
un lado ha juzgado de la siguiente manera: “SEGUNDO: RECHAZA
las solicitudes de improcedencias relativas a los artículos 104 y 108,
literal C, de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de
los Procedimientos Constitucionales, promovidas por el MINISTERIO
DE HACIENDA, a las cuales se adhirieron el ESTADO DOMINICANO
y la PROCURADURIA GENERAL ADMINISTRATIVA, por los motivos
expuestos” y por otro lado ha juzgado en el ordinal, como sigue
literalmente: “TERCERO: DECLARA INADMISIBLE de oficio, la
presente Acción Constitucional de Amparo, interpuesta por señora
MARIA DE LA PAZ O.P.L., en fecha tres [3]
de diciembre del año dos mil dieciocho [2018], en contra del ESTADO
DOMINICANO, el MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y
RECURSOS NATURALES y el JARDIN BOTANICO
NACIONAL DOCTOR R.M.M. y el MINISTERIO
DE HACIENDA, en virtud de lo dispuesto en el artículo 70.3 de la Ley
No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
procedimientos constitucionales, por ser notoriamente improcedente la
acción, por los motivos anteriormente indicados”, razones por la que
debe ser acogido el presente recurso de revisión, y enviado el asunto a
otro tribunal de igual jerarquía.
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 53 de 119
… el Tribunal Aquo no podía confundir los requisitos de admisibilidad
del amparo de cumplimiento con los exigidos por la Ley 137-11 al
amparo ordinario desde el articulo 104 hasta el 107 de la Ley 137-11,
que establece el procedimiento para interponer la acción de amparo de
cumplimiento.
… el Magistrado Juez apoderado carece de potestad para variar la
calificación del A., y peor aún sin dar oportunidad a las partes de
referirse a dicha modificación, razón por la cual este Tribunal
Constitucional por Sentencia TC/02015/14, del 3 de septiembre de año
dos mil catorce (2014) ha mantenido el criterio siguiente:
En el contexto del ordenamiento jurídico procesal constitucional
dominicano, el legislador ha establecido un amparo ordinario de
carácter general y un amparo de cumplimiento, el cual tiene carácter
especial, creando para la interposición de ambas acciones requisitos de
admisibilidad diferentes, por cuanto se persiguen objetos también
distintos.
… la sentencia recurrida está afectada de un conjunto de vicios que
vulnera derechos procesales y fundamentales, que son de orden público,
pues declara inadmisible la acción de oficio en base al artículo 70.3 de
la Ley No. 137-11, cambiando la naturaleza de la acción. Sin embargo,
el texto citado se refiere a la improcedente de la acción, no a la
inadmisibilidad, de donde resulta el vicio de contradicción de motivos,
razones que justifican revocar la sentencia recurrida y ordenar un
nuevo juicio a la acción de cumplimiento, por ser esencialmente de
cumplimiento, no de naturaleza ordinaria como ha sido juzgada.
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 54 de 119
…, la acción podría ser rechazable o ser inadmisible, pero resulta
ilógico y contrario a la razón y al derecho, que la acción resulte
rechazable e inadmisibles a la vez, de donde resulta revocable la
decisión recurrida, y procede en consecuencia ordenar un nuevo juicio,
por haber violado la tutela judicial efectiva y el debido proceso legal de
la accionante, por tratarse de una Acción Constitucional de Amparo de
Cumplimiento, no se trata de una Acción Amparo Ordinario, como
erróneamente juzgo la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo.
… la acción de amparo de cumplimiento interpuesta por la accionante
señora MARIA DE LA PAZ O.P.L. objeto de
este recurso de revisión cumple debidamente con los requisitos de
admisibilidad de forma y de fondo, conforme lo han previsto los
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, de donde
resulta nula la decisión recurrida, porque llego al extremo de no
juzgarla sin ponernos en condiciones de producir medios de defensa al
respecto, situación que demanda la intervención del Tribunal
Constitucional a fin de disponer la nulidad de la decisión recurrida y
ordenar la celebración de un nuevo juicio ante un tribunal diferente al
que dictó la sentencia recurrida.
… el presente recurso de revisión, tiene como objetivo que este tribunal
tenga a bien hacer cesar la vulneración continua de los derechos ya
mencionados, y en consecuencia ordenar el cumplimiento de los
artículos 8, 38, 39, 51, 57, 69 y 73 de la Constitución de la República,
y de ese modo, ordenar el pago del valor actual de la parcela antes
descrita en favor de la accionante.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 55 de 119
IX. Sobre el astreinte conminatorio:
… el artículo 93 de la Ley 137-11 establece: “El juez que estatuye en
materia de amparo podrá pronunciar astreintes, con el objeto de
constreñir al agraviante al efectivo cumplimiento de lo ordenado”.
… procede ordenar el astreinte en virtud del principio de efectividad,
contenido en la sentencia TC/9293/13, donde estableció que:
Principio de eficacia: […] la eficacia en la actuación de la
administración es uno de los soportes que garantiza la realización de
las personas que conforman un Estado y la protección efectiva de sus
derechos fundamentales, por lo que es innegable, que la tardanza
innecesaria e indebida en la atención, a las solicitudes de los
particulares, pueden constituirse en violaciones a derechos
fundamentales.
f. Asimismo, la parte hoy recurrida en la presente revisión de sentencia de
amparo:
f.1. Jardín Botánico Nacional, D.R.M.M...
..
.D. recurrido, mediante su escrito contentivo de la presente defensa, solicita
lo que sigue:
PRIMERO: Que sea acogido en cuanto a la forma, el RECURSO DE
REVISIÓN, interpuesto por la accionante, SRA. MARIA DE LA PAZ
O.P.L., por haber sido interpuesto por
haber sido interpuesto con las formalidades exigidas por la ley.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 56 de 119
SEGUNDO: En cuanto al fondo, que se rechace el Recurso de Revisión
promovido por la recurrente accionante SRA. MARIA DE LA PAZ
O..P..L., por improcedente, infundado,
carente de base legal y fundamentación jurídica y en consecuencia, que
este honorable tribunal, proceda a desestimarlo y confirmar la
Sentencia Recurrida.
TERCERO: declarar las costas procesales de Oficio por tratarse de
una acción constitucional. (sic)
El Jardín Botánico Nacional, Doctor R..M.M. justifica lo antes
solicitado bajo la motivación que sigue:
… la Sentencia recurrida, reúne las condiciones necesarias de
legalidad, ya que fue demostrado, que no se verifico:
• La vulneración de los derechos fundamentales
• La acción se refiere a una cuestión de legalidad ordinaria
• No se indica el derecho fundamental conculcado
• La acción se refiere a un asunto que ha sido resuelto judicialmente
• Pretende la Ejecución de una Sentencia.
… LOS SUPUESTOS AGRAVIOS DE LA SENTENCIA,
PRESENTADOS POR LA RECURRENTE, EN su RECURSO DE
REVISION, son totalmente absurdos; por no ser presentados en forma
clara ni precisa los agravios sufridos por la recurrente, por lo que la
REVISIÓN, solo se limita a expresar manifestaciones u opiniones
carentes de sustentación jurídica, y consecuentemente constituyen
deficiencias de agravios además que dichos agravios en la forma en que
lo expresa la recurrente, resultan inoperantes para los fines que
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 57 de 119
pretende hacer valer, en virtud de que no aporta ningún medio de
prueba que exprese los razonamientos lógicos jurídicos que pudieran
corroborar sus afirmaciones solo se aboca a hacer manifestaciones
carentes de valor jurídico consecuentemente no le asiste razón alguna.
… tal y como se afirma en el cuerpo de la sentencia recurrida,
efectivamente con las pruebas aportadas por la accionante, la madre
de esta, Sra. G.rmina L.V.. P., deposito por ante la
Corte de Apelación del Distrito Nacional, en atribuciones de Tribunal
de Confiscación, una demanda en reivindicación, donde solicita que se
declare la nulidad de los actos de ventas suscritos en esa época, por los
señores J.P.A.C. por a. y el señor, A. por supuestos
vicios, pidiendo la nulidad de los certificados de títulos números:
38754, 38575 y 38750, interviniendo posteriormente la sentencia de
fecha 21 de mayo de 1996, dictada por la Cámara Civil de la Corte de
Apelación del Distrito Nacional, en sus atribuciones de confiscación,
declarando nulos dichos contratos de ventas conforme a la ley número
5294 de fecha 26/5/1962, sobre confiscación general de bienes.
… en fecha 10/12/1996 la Cámara Civil de la Corte de Apelación del
Distrito Nacional, dicto en atribuciones de confiscación la sentencia
No. 381 y fijo una compensación por parte del Estado Dominicano por
la suma de DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS
PESOS (RD$238,400.00) a favor de la madre de la accionantes.
… la accionante hoy recurrente, pretende reclamar derechos que ya
fueron resueltos y decididos por la sentencia señalada anteriormente,
razón por la cual el Recurso adolece de las circunstancias probadas
relativas al modo tiempo y lugar tal como lo expresa la tesis de
jurisprudencia. El Recurso adolece de agravios en términos de la ley.
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señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 58 de 119
f.2 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
El antes referido recurrido, mediante su escrito contentivo del presente medio
de defensa, solicita lo que sigue:
Primero: Declarar bueno y valido en cuanto a la forma el Recurso de
Revisión Constitucional, incoado por el Señora MARIA DE LA PAZ
O.P., contra la Sentencia Núm. 030-03-2019-SSEN-
00171; dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, de fecha cuatro (04) de junio del año dos mil diecinueve
(2019). (sic)
Segundo: en cuanto al fondo, Rechazar en todas sus partes el Recurso
de Revisión Constitucional de Amparo de Cumplimiento, incoado por
la Señora MARIA DE LA PAZ ONANEY PARRA contra la Sentencia
Núm. 030-03-2019-SSEN-00171; dictada por la Segunda Sala del
Tribunal Superior Administrativo (TSA), de fecha cuatro (04) de junio
del año dos mil diecinueve (2019), por los motivos expuestos
precedentemente en este escrito de defensa, y en consecuencia ratificar
la sentencia citada en su totalidad, por estar bien fundamentada en
derecho como manda la ley. (sic)
Tercero: Declarar el proceso libre de costas de conformidad con el
artículo 72 de la Constitución Dominicana y el artículo 66 de la ley 137-
11, por tratarse de materia constitucional.
El referido Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales justifica lo
antes solicitado bajo la motivación que sigue:
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señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
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3.A … en virtud de la demanda en Acción de Amparo de Cumplimiento
incoada por la señora MARIA DE LA PAZ O..P..
.L., en contra del M.rio de Medio Ambiente y el Jardín
Botánico Nacional, lanzada en virtud el acto de alguacil No. 223/2019,
de fecha 06 de marzo del año 2019, instrumentado por el alguacil
E.A.P.C., alguacil Ordinario de la Suprema
Corte de Justicia, cuya demanda es con el objetivo de que el Estado
Dominicana le pague los terrenos perteneciente a la parcela No. 65 del
Distrito Catastral No. 4, del Distrito Nacional, con una superficie
equivalente a doscientos noventa y una tareas nacionales con sesenta
metros, con motivo de dicha acción de amparo el tribunal emitió la
sentencia No. 0030-03-2019-SSEN-00171, dictada por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo, …
II. Sobre el Derecho
4. Contestación de los medios en que funda el recurrente su recurso y a
esos fines expone él, su PRIMER MEDIO DE DEFENSA: “Errónea
valoración de las pruebas e ilegalidad en su interpretación lo que viola
el derecho fundamental del accionante”.
6. Tomando como punto de referencia el numeral dos (2) de la sentencia
de marras que literalmente dice de la forma siguiente: “el accionante
conforme a su instancia improductiva de la acción que nos ocupa, la
parte accionante solicita en sus conclusiones que se ordene al
accionante el pago del valor del inmueble objeto de la presente acción,
a favor de la accionante; que al verificar el título de la instancia
improductiva la misma establece: Acción de Ampro de Cumplimiento,
sin embargo, de los argumentos y conclusiones de la parte accionante,
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señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 60 de 119
podemos constatar que se trata de una acción de amparo ordinario; por
lo que estamos conteste con el juzgador que al momento de fajar se
percato que no era una acción de amparo de cumplimiento, sino una
acción de amparo ordinario, por lo que procedió a declarar la
inadmisibilidad de tal acción y entendemos que debe ser rechazado por
el presente Recurso de Revisión Constitucional, y en consecuencia
ratificar la sentencia en todas sus partes. (sic)
12. Es evidente que el recurrente desconoce que no basta con que
meramente se haga la solicitud per se, pues es necesario cumplir con
las formalidades de la misma, cosa que no ha ocurrido en caso de la
especie, por lo que se ha declarado la inadmisibilidad de la acción de
amparo objeto del presente recurso.
14. No sabemos en base a qué pide el recurrente que sea anulada la
sentencia de marras? Cuáles son los vicios de forma y fondo que
acarrea la nulidad de la sentencia? No lo sabemos! Pues son
interioridades del recurrente que no ha fundamentado ni exteriorizado
como presupuesto del recurso Constitucional que incoa contra la
misma, más bien lo que parece ser evocaciones de manera errada, que
sin ningún valor jurídico legal que pudiese cambiar el curso de la
decisión que evacuara el tribunal, por lo que tiene que ser rechazado el
recurso de que se trata. (sic)
17. Al declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo de
cumplimiento, el tribunal ha parafraseado textualmente lo siguiente:
que la parte accionante acciono en amparo de cumplimiento disfrazado
de un amparo Ordinario “la parte accionante no realizo una
reclamación previa en los términos dispuestos por el artículo 70 de la
ley 137-11, el honorable tribunal ha sido claro, no ha dicho el tribunal
que el recurrente timar con su recurso al Honorable TC, lo que han
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dicho los honorables J. ha dejado de hacer como pretende el
recurrente timar con su recurso al Honorable TC, lo que han dicho los
Honorables Jueces de la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, es que el recurrente no se aboco a los términos o
condiciones contempladas en el artículo precedente, que es cosa
diferente a lo que plantea el recurrente, simplemente se limita una llana
interpretación acomodada a sus intereses no a la pura verdad de la
justicia. El recurrente para si mismo cumplió porque su vaga
interpretación de la ley lo induce al error, mas no a la integra acepción
de la ley y como tal, su cumplimiento es cegado, por lo que debe ser
rechazado en su recurso y ratificada la cita sentencia ya mencionada
en este escrito de defensa.
f.3 Procuraduría General de la República
La antes referida recurrida, mediante su escrito contentivo de defensa, en torno
al presente recurso de revisión constitucional, solicita lo que sigue:
PRIMERO: En cuanto a la forma, la suscrita solicita formalmente a
vosotros Honorables Magistrados que integran el Honorable Tribunal
Constitucional, admitir en todas sus partes, el presente escrito de
Revisión Constitucional por ser correcto en cuanto a la forma y
ajustado al derecho.
SEGUNDO: De Manera Principal: Que se rechace el Recurso de
Revisión, puesto que la parte acciónate, la Sra. M. de la Paz Onaney
P.L. violenta el artículo 70.3 de la Ley 137-11 Orgánica
del Tribunal Constitucional que reza: “El juez apoderado de la acción
de amparo, luego de instruido el proceso, podrá dictar sentencia
declarando inadmisible la acción, sin pronunciarse sobre el fondo, en
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los siguientes casos: Cuando la petición de amparo resulte
notoriamente improcedente.
TERCERO: De Manera Subsidiaria: En cuanto al Fondo que se
rechace el recurso de revisión contra la Sentencia Núm. 0030-03-2019-
SSEN-00171, de fecha 4 de junio 2019, dictada por la Segunda del
Tribunal Superior Administrativo por improcedente, mal fundado y
carente base legal.
CUARTO: COMPENSAR las costas del procedimiento en virtud del
artículo 66 de la Ley 137-11 Orgánica del Tribunal Constitucional y de
los Procedimientos Constitucionales.
La antes referida recurrida, Procuraduría General de la República justifica lo
antes solicitado bajo la motivación que sigue:
… los motivos de la revisión alegados por la accionante, recurrente no
demuestran las violaciones alegadas por lo que procede desestimar el
recurso de revisión y confirmar la sentencia recurrida.
… la acción de amparo busca remediar de manera más completa
cualquier violación o amenaza de violación de derechos fundamentales,
la accionante se refiere a una cuestión de legalidad ordinaria, puesto
que su caso se encuentra en la jurisdicción ordinaria y ha sido resuelto
judicialmente y se pretende la ejecución de una sentencia. El amparo
busca que el peligro no se concrete.
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f.4 Procuraduría General Administrativa
La antes señalada parte recurrida, mediante su escrito contentivo de defensa, en
torno al presente recurso de revisión constitucional, solicita lo siguiente:
ÚNICO: Que sea RECHAZADO por improcedente, mal fundado y
carente de base legal el Recurso de Revisión de Amparo interpuesto por
MARÍA DE LA PAZ O..P..L., contra la
Sentencia 030-03-2019-SSEN-00171 de fecha 04 de Junio del 2019,
dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, en
sus atribuciones de Amparo Constitucional. (sic)
La Procuraduría General Administrativa mediante su escrito de defensa justifica
el antes referido petitorio bajo la motivación siguiente:
… el escrito depositado por el Ministerio de Hacienda se encuentra
debidamente fundado en hecho y derecho, debiendo ser acogido por ser
conforme a derecho, rechazando el recurso de revisión de la especie y
confirmando la sentencia recurrida.
… que el estudio de la sentencia recurrida evidencia que el tribunal a
quo hizo una debida motivación de la misma, así como una adecuada
interpretación y aplicación de la normativa aplicable al caso, razón por
la cual procede que el presente recurso de revisión deba ser rechazado
por improcedente, mal fundado y carente de fundamento jurídico.
2. FUNDAMENTO DEL VOTO:
A. La mayoría de los Honorables Jueces que componen el Tribunal
Constitucional, han concurrido en la dirección de sustentar la decisión adoptada
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mediante esta sentencia constitucional a través del desarrollo del fondo del
recurso de revisión de la especie, objeto de la motivación del presente voto
salvado, en torno a:
d) Además, para la admisibilidad del amparo de
cumplimiento resulta necesario agotar un procedimiento que conlleva
plazos y etapas. En este tenor, la Ley núm. 137-11 condiciona esta
modalidad de amparo a que, previo a su sometimiento, se exija el
cumplimiento del deber legal o administrativo
34
, la cual debe ser
expresa, categórica e inequívoca.
35
Es decir, la comunicación ha de
tener un carácter indudablemente intimatorio y, asimismo, debe
revelarse la persistencia en el incumplimiento de la autoridad
emplazada; de modo que, si dentro de los quince (15) días laborables
la parte intimada no ha contestado la solicitud, el reclamante, vencido
este plazo, puede presentar la acción de amparo de cumplimiento
dentro de los sesenta (60) días siguientes.
e) En la especie, la accionante M. de la
Paz O.P.L. cumplió con el agotamiento del
indicado requisito, en vista de haber intimado a la Procuraduría
General de la República, al Jardín Botánico Nacional Dr. R..M.
.M. y al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MIMARENA) para que en el plazo de quince (15) días
hábiles, procedieran a pagar el monto debido y actualizado del valor
de la Parcela núm. 65, D.C. núm. 4, del Distrito Nacional. La referida
intimación o puesta en mora fue realizada mediante el Acto núm.
020/2019 instrumentado por el ministerial E.A..P.
.C.19 el ocho (8) de enero de dos mil diecinueve (2019).
34
La sentencia constitucional hace referencia a: Art. 107 de la Ley 137-11. V. al respecto: TC/0321/15, TC/0287/15,
TC/0186/16, TC/0222/16, entre otras.
35
La sentencia constitucional hace referencia a: Sentencia TC/0116/16
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Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 65 de 119
Asimismo, el párrafo I del artículo 107 de la referida Ley núm. 137-
11 dispone que la acción de amparo de cumplimiento se somete en los
sesenta (60) días contados a partir del vencimiento de este plazo. En la
especie se advierte que la accionante presentó su petición ante el
Tribunal Superior Administrativo el diecinueve (19) de febrero de dos
mil diecinueve (2019), por lo cual se comprueba que fue
sometida oportunamente.
B. Conforme con lo antes señalamos, y de acuerdo a que estamos ante una
acción de amparo de cumplimiento, configurado en la referida Ley No. 137-11
sobre el Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, a partir
del Capítulo VII, sobre los procedimientos particulares de amparo, desde el
artículo 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110 y 111, a través de los cuales se puede
delimitar la finalidad del amparo de cumplimiento, específicamente en el antes
referido artículo 104, estableciendo lo siguiente:
“Amparo de Cumplimiento. Cuando la acción de amparo tenga por
objeto hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto
administrativo
36
, ésta perseguirá que el juez ordene que el funcionario
o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal,
ejecute un acto administrativo, firme o se pronuncie expresamente
cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución
administrativa o dictar un reglamento.”
C. Asimismo, el artículo 106 de la señalada Ley 137-11 sobre el Tribunal
Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, reafirma lo antes dicho
al establecer que:
36
Negrita y subrayado nuestro
República Dominicana
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Indicación del Recurrido. La acción de cumplimiento se dirigirá contra
la autoridad o funcionario renuente de la administración pública al que
corresponda el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un
acto administrativo
37
.
D. Somos de criterio, de acuerdo al conflicto que ahora ocupa nuestra
atención, el requerimiento del cumplimiento del deber legal sometida a la
presente acción de amparo de cumplimiento, consideramos oportuno señalar
que, la Carta Magna dominicana reconoce en su artículo 7
38
a la República
Dominicana como un Estado social y democrático de derecho, así como en el
artículo 8 sobre que, la función esencial del Estado es la protección efectiva de
los derechos de la persona, el respeto de su dignidad dentro de un marco de
libertad individual y justicia social, compatibles con el orden público, el
bienestar general y los derechos de todos y todas.
E. Asimismo, el artículo 6 de la Constitución de la República establece la
supremacía de la Constitución, el cual dispone que: Todas las personas y los
órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma
suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de
pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta
Constitución.
F. Así como, lo establecido en el artículo 8 de la Ley Sustantiva, en cuanto a
la protección efectiva de los derechos de las personas por parte del Estado, tal
como lo dispone:
37
N. y subrayado nuestro
38
Estado Social y Democrático de Derecho. La República Dominicana es un Estado Social y Democrático de Derecho,
organizado en forma d e República unitaria, fundado en el respeto de la dignidad hu mana, los derechos fundamentales, el
trabajo, la soberanía popular y la separación e independencia de los poderes públicos. Estado Social y Democrático de
Derecho. La República Dominicana es un Estado Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de Rep ública
unitaria, fundado en el respeto de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la
separación e independencia de los poderes públicos.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
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Artículo 8.- Función esencial del Estado. Es función esencial del
Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto
de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan
perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de
un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el
orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas.
G. En tal sentido, el Tribunal Constitucional en su Sentencia TC/0071/13
39
,
fijo el criterio siguiente:
p) La exposición de motivos de la Ley Orgánica No. 137-11, dispone
que: el Tribunal Constitucional fue concebido con el objetivo de
garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden
constitucional y la protección de los derechos fundamentales.
H. En este orden, el Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0205/14
40
ha
fijado el siguiente criterio y ratificado mediante las sentencias TC/0623/15
41
,
TC/0050/17
42
y TC/0029/18
43
, tal como sigue:
(…)
El amparo de cumplimiento tiene como fundamento, según el artículo
104 de la Ley núm. 137-11, obtener del juez de amparo una decisión
mediante la cual se ordene a un funcionario o autoridad pública
renuente, el cumplimiento de una norma legal, la ejecución o firma de
un acto administrativo, dictar una resolución o un reglamento.
39
De fecha siete (7) de mayo de dos mil trece (2013)
40
De fecha tres (3) de septiembre de dos mil catorce (2014)
41
De fecha dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015)
42
De fecha dos (2) de febrero de dos mil diecisiete
43
De fecha trece (13) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
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e. En ese sentido, debemos indicar que en el contexto del ordenamiento
jurídico procesal constitucional dominicano, el legislador ha
establecido un amparo ordinario de carácter general y un amparo de
cumplimiento, el cual tiene un carácter especial, creando para la
interposición de ambas acciones requisitos de admisibilidad diferentes,
por cuanto se persiguen objetos también distintos. En este sentido, vale
expresar que el precedente fijado en la Sentencia TC/0010/12, y que
está siendo invocado por el recurrente, aplicaría en las acciones de
amparo cuya procedencia no esté sujeta, como sí lo está en la especie,
al ejercicio de una facultad discrecional.
f. En virtud de la existencia de esos requisitos diferentes, en el artículo
107 de la Ley núm. 137-11, se ha establecido como exigencia para la
procedencia del amparo de cumplimiento el requerimiento de que “el
reclamante previamente haya exigido el cumplimiento del deber legal
o administrativo omitido y que la autoridad persista en su
incumplimiento
44
o no haya contestado dentro de los quince días
laborables siguientes a la presentación de la solicitud”.
I. En este orden, consideramos oportuno señalar que el artículo 7, numeral
13) de la Ley 137-11 sobre el Tribunal Constitucional y los Procedimientos
Constitucionales establece lo que sigue:
Principios Rectores. El sistema de justicia constitucional se rige por los
siguientes principios rectores:
(…)
13) Vinculatoriedad. Las decisiones del Tribunal Constitucional y las
interpretaciones que adoptan o hagan los tribunales internacionales en
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Negrita y subrayado nuestro
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materia de derechos humanos, constituyen precedentes vinculantes
45
para los poderes públicos y todos los órganos del Estado.
J. Asimismo, el artículo 31 de la referida Ley 137-11 dispone que:
Artículo 31. Decisiones y los Precedentes. Las decisiones del Tribunal
Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes
vinculantes
46
para los poderes públicos y todos los órganos del Estado.
Párrafo I. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose de
su precedente, debe expresar en los fundamentos de hecho y de derecho
de la decisión las razones por las cuales ha variado su criterio.
Párrafo II. En los casos en los cuales esta ley establezca el requisito
de la relevancia o trascendencia constitucional como condición de
recibilidad de la acción o recurso, el Tribunal debe hacer constar en
su decisión los motivos que justifican la admisión
47
.
K. La Constitución dominicana en la parte in fine del artículo 184 sobre el
Tribunal Constitucional, dispone que: “… Sus decisiones son definitivas e
irrevocables y constituyen precedentes vinculantes
48
para los poderes públicos
y todos los órganos del Estado. (…)”
L. Ante las disposiciones de tales normas, consideramos oportuno explicar el
concepto de precedente vinculante, a fin de dejar claramente edificado, la
sustentación de la motivación que ha originado el voto salvado que ahora nos
ocupa, en tal sentido, no es más que la jurisprudencia a aplicar, o sea las
45
N. y subrayado nuestro
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Negrita y subrayado nuestro
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Negrita y subrayado nuestro
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Negrita y subrayado nuestro
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motivaciones que sustentan los fallos pronunciados por los tribunales, en el caso
de la especie, los dictados por el Tribunal Constitucional dominicano, por lo
que, viene a conformar una fuente del derecho, que deviene por la necesidad de
un vacío legislativo o una laguna de las leyes, y así dando una respuesta a partir
de la interpretación constitucional.
M. En tal sentido, de forma sucinta, el precedente vinculante constitucional es
la motivación que sustenta la solución de un caso concreto, convirtiéndose
como regla general que tiene alcance para todos los justiciables, por lo que, se
convierte en un parámetro normativo para la solución de futuros procesos de
igual naturaleza, en consecuencia, tales efectos son similares a una ley, por lo
que, es de obligación de dar la solución a los casos futuros de similares
cuestiones, bajo las consideraciones de los términos de dicha sentencia.
N. En consecuencia, en los recursos de revisión constitucional contra
sentencia de amparo, tal como es el caso que ahora nos ocupa, se debe consignar
y desarrollar conforme a los hechos facticos del mismo, el precedente fijado por
el Tribunal Constitucional, especialmente, el establecido en la referida
Sentencia TC/0205/14, y a través de los parámetros fijados en la señalada
sentencia constitucional, es que se puede evidenciar la imperiosa necesidad que
tienen los jueces de motivar sus decisiones conforme a la norma que rige la
materia en cuestión y basada conforme a los precedentes fijados por el Tribunal
Constitucional al respecto de la especie, ya que son definitivos e irrevocables.
O. El antes referido artículo 107 de la Ley 137-11 Orgánica del Tribunal
Constitucional y los Procedimientos Constitucionales dispone que:
Artículo 107. Requisito y P.. Para la procedencia del amparo de
cumplimiento se requerirá que el reclamante previamente haya exigido
el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido y que la
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autoridad persista en su incumplimiento o no haya contestado dentro
de los quince días laborables siguientes a la presentación de la
solicitud
49
.
Párrafo I. La acción se interpone en los sesenta días
50
contados a
partir del vencimiento, de ese plazo.
Párrafo II. No será necesario agotar la vía administrativa que pudiera
existir.
P. Asimismo, el señalado artículo 108 de la Ley 137-11 Orgánica del
Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales (modificado por
la Ley No. 145-11, del 4 de julio del 2011). dispone que:
Artículo 108.- Improcedencia
51
. No procede el amparo de
cumplimiento:
a) Contra el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial y el Tribunal
Superior Electoral.
b) Contra el Senado o la Cámara de Diputados para exigir la
aprobación de una ley.
c) Para la protección de derechos que puedan ser garantizados
mediante los procesos de hábeas corpus, el hábeas data o cualquier
otra acción de amparo.
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Negrita y subrayado nuestro
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d) Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la
validez de un acto administrativo.
e) Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente
calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad
o funcionario.
f) En los supuestos en los que proceda interponer el proceso de conflicto
de competencias.
g) Cuando no se cumplió con el requisito especial de la reclamación
previa previsto por el artículo 107 de la presente ley
52
''.
Q. En consecuencia, conforme con lo desarrollado precedentemente y a
nuestro criterio presentado, ha quedado claramente motivado, el hecho del
presente voto salvado, ya que, siempre que estemos conociendo una acción de
amparo de cumplimiento, luego de evidenciar si satisface con el cumplimiento
o no con los requerimientos normativos para esos fines, lo que resulta es
declarar la procedencia o la improcedencia, respectivamente de dicha
acción de amparo de cumplimiento, no la admisibilidad o inadmisibilidad
como si se tratara una acción de amparo ordinario conforme a lo establecido al
respecto, en cuanto a que, son dos figuras jurídicas totalmente diferentes, que
se encuentran reguladas por normas distintas, con fines y objetivos desiguales,
como ocurre en el caso de la especie.
R. Ante tales consideraciones, hemos sido de constante criterio que, a fin de
realizar una correcta motivación para adoptar una decisión, es de rigor procesal,
conforme al hecho factico en cuestión, en primer lugar, acoger lo que dispone
nuestra Constitución, proseguir con lo instituido por la norma que rige la
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materia en cuestión, y además acoger los precedentes fijados por el Tribunal
Constitucional, a través de las motivaciones que sustentan sus sentencias.
S. En este orden, consideramos preciso connotar con la finalidad de que, una
decisión se encuentre correctamente motivada, es preciso que en la misma se
correlacione los indicios lógicos con la base normativa de cada fallo y con los
principios, reglas, normas y jurisprudencia pertinentes, de forma tal, que las
motivaciones resulten expresas, claras y completas
53
.
T. En consecuencia, ante el conocimiento de la decisión a ser adoptada en
ocasión de un recurso de revisión constitucional de sentencia de acción de
amparo de cumplimiento siempre se debe indicar su procedencia o
improcedencia, no debiendo señalar la admisibilidad del asunto en cuestión, ya
que no estaríamos en concordancia con la normativa que establece dicha figura
jurídica y con los precedentes adoptados por esta Alta Corte al respecto.
U. En este orden, conforme a la satisfacción del cumplimiento de lo dispuesto
en la primera parte del antes señalado artículo 107 de la Ley 137-11, este
tribunal ha ratificado en su sentencia TC/0198/19
54
el siguiente criterio:
En relación con ello, este tribunal, en sus sentencias TC/0205/13, del
trece (13) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), pág.13, literales k
e I; TC/0193/14, de veinticinco (25) de agosto de dos mil catorce (2014),
pág. 19, literal b y TC/0261/14, del cinco (5) de noviembre de dos mil
catorce (2014), pág. 21, numeral 2, estableció que: Cuando la acción
de amparo tenga por objeto hacer efectivo el cumplimiento
de una ley o acto administrativo, ésta perseguirá que el juez ordene que
el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una
53
Criterio este fijado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia TC/0009/13, de fecha once (11) de febrero de dos mil
trece (2013)
54
De fecha ocho (8) del mes de julio del año dos mil diecinueve (2019)
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norma legal, ejecute un acto administrativo
55
, firme o se pronuncie
expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un reglamento. (sic)
V. Además, es oportuno señalar que es de vital cumplimiento el evidenciar la
satisfacción del computo del plazo para presentar una acción de amparo de
cumplimiento, ya que no basta con indicar que se ha cumplido con lo dispuesto
en el ya consignado artículo 107 de la Ley 137-11 sobre el Tribunal
Constitucional y los Procedimientos Constitucionales.
W. En este sentido, conforme a la documentación anexa, se puede evidenciar
que, el acto número 020/2019 mediante el cual se puso en mora a la
administración, para que proveyera los fondos pertinentes a fin de ser efectivo
el pago del inmueble en cuestión, otorgándoles un plazo de quince (15) días
laborables, fue realizado en fecha ocho (8) de enero del dos mil diecinueve
(2019) y la acción de amparo de cumplimiento fue presentada por ante el
Tribunal Superior Administrativo, en fecha diecinueve (19) de febrero de dos
mil diecinueve (2019), dentro de los sesenta (60) siguientes al vencimiento del
referido plazo de los 15 días laborales – 30 de enero del 2019-, tal como
establece el artículo 107 de la Ley 137-11 sobre el Tribunal Constitucional y
los Procedimientos Constitucionales.
X. En conclusión, nuestro voto salvado se sustenta conforme a nuestra
constante posición, en cuanto a que, una sentencia debe cumplir con el
desarrollo de su motivación, conforme a la normativa que establece el caso de
la especie y los precedentes fijados por este tribunal en relación al tema en
cuestión, a fin de que, el lector común pueda encontrarse correctamente
edificado del asunto analizado.
55
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3. POSIBLE SOLUCIÓN PROCESAL.
Los señalamientos que anteceden justifican nuestra posición de que, a fin de
que una sentencia se encuentre correctamente motivada es de condición
irrenunciable, tal como anteriormente indicáramos, además de adoptar las
normativas establecidas en la Constitución de la República y la ley que rige la
materia, en el caso de la especie la Ley No. 137-11 Orgánica del Tribunal
Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, se deben adoptar los
procedimientos establecidos por esta alta corte mediante los precedentes fijados
al respecto a través de sus sentencias, tal como es el caso de la especie, delimitar
debidamente las normativas, procedimientos y conceptualizaciones que la
referida ley ha establecido tanto para la acción de amparo ordinario como para
la acción de amparo de cumplimiento y así con ello cumplir con el deber de una
debida y correcta motivación, que no deje lugar a dudas confusión al lector
común de la sentencia constitucional aprobada.
Firmado: R.D.F., juez primer sustituto
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
JUSTO P.C.K.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia, a
fin de ser coherentes con la posición mantenida en las deliberaciones del caso,
ejercemos la facultad prevista en el artículo 186 de la Constitución y, en tal
sentido, presentamos nuestro voto particular, fundado en las siguientes razones:
1. La disputa que nos ocupa tiene sus orígenes en que el inmueble
identificado como “Parcela número 65 del Distrito Catastral número 4 del
Distrito Nacional” ─que a la fecha es parte del Jardín Botánico Nacional Dr.
R..M..M., fue el eje de una demanda en reivindicación
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presentada por G..L. viuda P. contra el Estado dominicano.
Esa acción judicial fue ventilada ante la Cámara Civil de la Corte de Apelación
de Santo Domingo, en funciones de tribunal de confiscaciones; mediante
sentencia dictada el 21 de mayo de 1996, fue denegada la pretensión de
restitución o devolución del inmueble reclamado en virtud de que el mismo
entró dentro del marco regulatorio de la ley número 5924, del 26 de mayo de
1962, sobre confiscación general de bienes.
2. No obstante, el tribunal de confiscaciones en la decisión anterior dispuso
que la señora G..L. viuda P. gozaba de un derecho a
compensación. En ese sentido, conforme a la sentencia dictada, posteriormente,
el 10 de diciembre de 1996, se fijó en la suma de RD$238,400.00 el monto de
compensación del cual resultaba acreedora dicha ciudadana respecto del Estado
dominicano, más los intereses legales sobre dicha suma, computables a partir
de la fecha en que se ejerció la demanda en reivindicación.
3. Inconforme con lo anterior, el Estado dominicano presentó un recurso de
casación ante la Suprema Corte de Justicia. Dicho recurso fue inadmitido
conforme a la sentencia del 2 de abril de 2003 y, en consecuencia, la deuda
pública adquirió autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada.
4. Conforme a las pruebas aportadas al expediente también es posible
constatar que la acreedora del Estado dominicano, Guillermina L. viuda
P., falleció el 11 de diciembre de 2010, sin que hasta ese momento le fuera
honrado el cumplimiento de la deuda pública anterior.
5. La señora M. de la Paz O.P.L., en su calidad de hija
de la finada acreedora, sometió una acción de amparo de cumplimiento, el 19
de febrero de 2019, contra el Estado dominicano, el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MIMARENA), el Jardín Botánico Nacional
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Dr. R.M..M. y el Ministerio de Hacienda, a fin de que cumplieran
con el artículo 4 de la ley número 86-11, con relación a la aludida deuda pública.
6. Dicho amparo de cumplimiento fue instruido y fallado por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo, la cual recalificó la acción a un amparo
ordinario y lo inadmitió por notoria improcedencia conforme al artículo 70.3 de
00171, del 4 de junio de 2019, que es la decisión objeto del recurso de revisión
que nos convoca.
7. El Tribunal Constitucional, resolviendo este recurso de revisión, constató
que el tribunal a-quo incurrió en interpretaciones desacertadas en cuanto al
régimen procesal aplicable al caso concreto, ya que inadvirtió los precedentes
del colegiado constitucional para recalificar la acción de amparo de
cumplimiento a un amparo ordinario cuando, en realidad, debió estatuir de la
acción tal y como le fue presentada. Dicho error procesal llevó a la corporación
constitucional a revocar la sentencia número 030-03-2019-SSEN-00171, del 4
de junio de 2019; cuestión con la que estamos de acuerdo.
8. Luego, al momento de la mayoría del Tribunal Constitucional estatuir
sobre la procedencia del amparo de cumplimiento ─y, en efecto, ordenar el
cumplimiento del artículo 4 de la ley número 86-11 a fin de que se lleve a cabo
el pago de la deuda pública por confiscación del inmueble propiedad de los
finados padres de la accionante en amparo─, realizó una serie de precisiones
con las que no estamos de acuerdo. En concreto, nos referimos a lo siguiente:
Este colegiado, al revisar sus precedentes, ha detectado que mediante
la Sentencia TC/0361/15 validó la utilización del amparo de
cumplimiento para hacer efectivo el pago de un crédito en perjuicio del
Estado con base en la Ley núm. 86-11. Sin embargo, mediante la
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Sentencia TC/0724/18 validó una cuestión similar pero encausada
mediante el amparo ordinario para garantizar el pago de un crédito
cuya obligación de pago recaía también sobre el Estado dominicano.
Este escenario revela una contradicción en cuanto al mecanismo que
debe ser utilizado para encausar la satisfacción de las pretensiones;
situación que conmina a Tribunal Constitucional a unificar el criterio
con base en la naturaleza del asunto.
En este sentido, mediante el presente fallo, se abandona el precedente
sentado en la Sentencia TC/0724/18, para en lo adelante considerar
únicamente el amparo de cumplimiento como el mecanismo a utilizar
cuando se pretenda la ejecución o cumplimiento de las disposiciones de
la Ley núm. 86-11. Es decir, cuando se trate de disposiciones de
carácter legal como base en los artículos 104 y siguientes de la Ley
núm. 137-11.
9. Aunque compartimos la solución final del caso ─ordenar a las autoridades
correspondientes consignar en el respectivo presupuesto el pago de la deuda
pública por expropiación antijurídica e intereses legales reconocidos con
autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada─, no compartimos las
inferencias anteriores sobre el abandono del precedente TC/0724/18, a los fines
de que estas pretensiones sean única y exclusivamente procedentes por vía de
la acción de amparo de cumplimiento, excluyéndose sin mérito jurídico alguno
el amparo ordinario como canal efectivo que es para, por igual, garantizar la
protección requerida en materia de expropiaciones llevadas a cabo al margen
del debido proceso señalado en la Carta Política.
10. En lo adelante, a fin de exponer la argumentación que soporta nuestro voto
salvado, precisaremos unas breves notas sobre la actualidad del derecho de
propiedad y la expropiación en la República Dominicana (I); expondremos
algunos motivos sobre la esencialidad del previo y justo pago (II) para compartir
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nuestra perspectiva en cuanto a que el amparo ─tanto ordinario como de
cumplimiento─ es una vía idónea para tutelar el derecho de propiedad frente al
ejercicio ilegítimo de la potestad expropiatoria del Estado dominicano (III) y,
por último, dejar constancia de nuestra posición particular con relación al
presente caso (IV).
I. LA ACTUALIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA
EXPROPIACIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
11. La actualidad del derecho de propiedad y de la expropiación en República
Dominicana se encuentra, en primer lugar, en la Constitución que, en su artículo
51, trae lo siguiente:
1) El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La
propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda
persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes.
Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa
justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su
justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de
tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En
caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la
indemnización podrá no ser previa.
(…)
4) No habrá confiscación por razones políticas de los bienes de las
personas físicas o jurídicas;
5) Sólo podrán ser objeto de confiscación o decomiso, mediante
sentencia definitiva, los bienes de personas físicas o jurídicas,
nacionales o extranjeras, que tengan su origen en actos ilícitos
cometidos contra el patrimonio público, así como los utilizados o
provenientes de actividades de tráfico ilícito de estupefacientes y
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sustancias psicotrópicas o relativas a la delincuencia transnacional
organizada y de toda infracción prevista en las leyes penales;
6) La ley establecerá el régimen de administración y disposición de
bienes incautados y abandonados en los procesos penales y en los
juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico.
56
12. Tal enunciación contiene varios elementos que resaltamos a continuación:
12.1 El derecho de propiedad es reconocido y garantizado por el Estado;
12.2 La propiedad tiene una función social que conlleva obligaciones;
12.3 El derecho de propiedad incluye los elementos que, por definición,
conforman este derecho: el goce, el disfrute y la disposición de la propiedad;
12.4 El derecho de propiedad es inviolable y, excepcionalmente, sólo puede
ser afectado de forma legítima por la potestad expropiatoria que se reconoce al
Estado;
12.5 Esa facultad expropiatoria, para ser ejercida conforme a la Constitución,
debe serlo (i) para satisfacer una causa justificada de utilidad pública o de
interés social, así declarada mediante el correspondiente acto administrativo –
en nuestro caso, decreto del Poder Ejecutivo-, (ii) realizando previamente el
pago del justo valor de la propiedad afectada, a guisa de indemnización por el
daño que ocasiona la expropiación al titular del derecho, y (iii) el justo valor
puede ser determinado por acuerdo entre las partes ─el Estado y el titular del
derecho─ o mediante sentencia de tribunal competente.
56
Constitución de República Dominicana, 13 de junio d e 2015, artículo 51. Se trata de una idéntica formulación que la
contenida, originalmente, en la Constitución del 26 de enero de 2010. Todos los subrayados y las negristas que aparecen en
este voto son nuestras.
En términos parecidos se pronuncia el Código Civil de Rep ública Dominicana, en su artículo 545, que reza: “Nadie puede
ser obligado a ceder su propiedad a no ser por causa de utilidad pública, previa justa indemnización pericial, o cuando
haya discrepancia en la estimación, por juicio de Tribunal competente”. Por otra parte, en relación con las áreas protegidas,
la ley número 64-00, sobre medio ambiente y recursos naturales, en su artículo 36 d ispone que las áreas protegidas son
patrimonio del Estado, por tanto, éste podrá declarar de utilidad públi ca un área protegida perteneciente a una persona o
entidad privada, y adquirirla a través de compra o permuta, siendo el precio y las condiciones establecidos por las leyes que
rigen esta materia o por mutuo acuerdo. Subrayado nuestro.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
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12.6 La única excepción a que el referido justo valor sea pagado previo a la
expropiación, es la eventualidad de un Estado de Emergencia o de Defensa, que
es, por cierto, algo sustancialmente diferente al concepto de urgencia que se
suele encontrar en muchos decretos de expropiación (sobre esto volveremos
más adelante);
12.7 Se consagra la prohibición de la confiscación de los bienes de personas
físicas o jurídicas por razones políticas y, a propósito de ello, se precisan los
casos en que procedería, siempre mediante sentencia definitiva, la confiscación
o decomiso de bienes.
13. La actualidad del derecho de propiedad y de la expropiación no quedaría
completa si no refiriéramos dos leyes que tienen una estrecha relación con el
objeto de estos casos: las número 344 y 13-07. Veamos, a continuación, un
análisis del contenido y alcance de ambas, iniciando con la primera.
A..B. análisis de la ley número 344 del 29 de julio de 1943
14. Conviene recordar que, en el momento de aprobación de esta ley, estaba
vigente la Constitución del 10 de enero de 1942
57
que es, como revela A.,
la que introduce el “interés social como justificante de esta enajenación
forzosa”
58
, o bien de la expropiación. Esta ley es importante, si bien, a nuestro
juicio, es mal entendida y peor aplicada. V. sucintamente.
15. Su artículo 1 define su objeto:
57
Ella establecía, en su artículo 6: “Se consagran como inherentes a la personalidad humana: (…)
7° El derecho de propiedad. Esta sin embargo podrá ser tomada por causa de utilidad pública, o interés social, y previa
justa indemnización. En caso de calamidad pública, la indemnización podrá no ser previa. Queda prohibida la
confiscación general de bienes, salvo como pena a las personas culpables de traición o espionaje en favor del enemigo en
tiempo de guerra con nación extranjera”.
58
AMIAMA, M.A.. Notas de Derecho Constitucional. Colección Clásicos de Derecho Constitucional, volumen 2,
Santo Domingo: E.B., primera edición, 2016, pp. 92-93.
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[c]uando por causas debidamente justificadas de utilidad pública o
interés social, el Estado, o las Comunes o el Distrito de Santo Domingo
debidamente autorizados por el Poder Ejecutivo, deban proceder a la
expropiación de una propiedad cualquiera, el procedimiento a seguir
será el indicado en la presente ley.
16. A partir de ese pronunciamiento, pareciera ─como en efecto, muchos
tienden a pensar
59
─ que ella regula todos los asuntos relativos a expropiación,
que dicha ley es una “normativa legal que regula los procesos expropiatorios”,
cuando en realidad no existe tal normativa. Esta ley regula el procedimiento
para resolver, en la eventualidad de que se presentaren, los conflictos respecto
del precio de los inmuebles a expropiar. Nada más. No existe en el
ordenamiento nacional algo como una “normativa legal que regula los procesos
expropiatorios”
60
a la que, acaso ─coherentemente, según la visión de algunos─
haya que remitir todos los casos de expropiación. Existe, como hemos dicho,
esa norma con el propósito señalado, el cual, en todo caso, debe ser cumplido
con anterioridad a la expropiación del inmueble, so pena de violentar el
contenido constitucional y el derecho de propiedad.
17. La visión que debería primar es la de que la expropiación es un proceso de
raigambre constitucional, no legal. Regulado en términos constitucionales, no
legales; por la Constitución, no por alguna ley. En este sentido, la Norma
Suprema consagra la expropiación, como una excepción al carácter inviolable
del derecho de propiedad, para lo cual, conforme ella misma dice, debe cumplir
determinados requisitos, unos de los cuales es, como ya hemos dicho, el previo
pago del justo precio del inmueble expropiado. Es eso lo que hay que comprobar
59
Tal vez el título con el que aparece en nuestra colección de leyes ─“que establece un procedimiento especial para las
expropiaciones intentadas por el Estado”─, sea el causante de que, con demasiada frecuencia, no se aprecie su objeto real y
se remitan a su ámbito asuntos que no corresponde.
60
Seguramente hay quien lo afirma y piensa que esa ley es la 13-07. Sin embargo, como veremos dentro de poco, esta lo
que hace es tan sólo atribuir competencias al Tribunal Superior Administrativo para conocer de estos asuntos, pero no
regular los procesos expropiatorios.
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en estos casos, no otra cosa, a menos que se quiera subordinar el contenido
constitucional al de una ley adjetiva.
18. Así, pues, esta ley consagra un procedimiento especial, cuya aplicación es
acotada por ella misma. El grueso de la ley, en efecto, se refiere a los conflictos
que puedan surgir en torno al monto de la indemnización correspondiente por
concepto de expropiación, lo que regula con todo detalle. Su objeto no es
─insistimos─ regular la expropiación, sino ─algo más acotado y menos
pretensioso─ establecer un procedimiento para resolver judicialmente los
conflictos señalados.
19. Así, coherente con los términos de la constitución vigente entonces ─que
establecía la “previa justa indemnización” ─, esta ley regula el referido
procedimiento y lo hace para que opere antes de que se produzca la
expropiación, no después de ella.
20. La ley 344 fue modificada por la 108-05, del 23 de marzo de 2005, sobre
registro inmobiliario
61
, que derogó dos de sus artículos y modificó su artículo
2; cambio este último que es el más importante aportado por esta modificación,
en lo que respecta al objeto de estas páginas, y que se refiere a la legitimación
para actuar en justicia en relación con los conflictos que ella regula: ahora
podrían hacerlo, también, los particulares afectados, que antes sólo podía el
Estado. Así las cosas, el referido artículo 2, modificado, dispone lo siguiente:
En caso de que no se llegue a un acuerdo sobre el valor de la propiedad
que deba ser adquirida, el Estado, los municipios, o las partes
perjudicadas en ausencia de acción del Estado, o el Distrito Nacional
por medio de sus representantes, debidamente autorizados, dirigen una
61
Esa ley fue, a su vez, modificada por la ley número 51 -07 del 23 de marzo de 2005, sobre Registro Inmobiliario, pero
esos cambios tienen ningún impacto en la temática que analizamos en estas páginas. La 51-07 derogó los artículos 12 y 16
de la ley número 344, los que, por cierto, ya habían sido derogados por la ley número 108-05.
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instancia al juez de primera instancia competente o al tribunal de
jurisdicción original, según el caso, solicitando la expropiación de la
misma y la fijación del precio correspondiente. En caso de que la
expropiación afecte una parte del inmueble se debe acompañar a la
instancia, el plano de subdivisión correspondiente donde se determine
e identifique la parte expropiada; dicho plano debe ser aprobado por
la Dirección Regional de Mensuras Catastrales y la parcela resultante
no se registrará en la oficina de Registro de Títulos hasta tanto el juez
interviniente no ordene su registro. Una vez iniciado el proceso judicial
por ante el tribunal inmobiliario, el juez debe ordenar la inscripción del
proceso de expropiación en el registro complementario del inmueble.
Párrafo. - Una vez que la sentencia sea irrevocable, el juez interviniente
debe ordenar el registro del o los inmuebles a nombre de quien
corresponda.
21. Si nos fijamos bien, ese artículo 2 habla del “valor de la propiedad que
deba ser adquirida”, lo que, obviamente deja dicho que la propiedad, en
relación con la cual se discute el monto de la indemnización correspondiente
por su expropiación, aún no ha sido adquirida; que se está discutiendo el monto
por el que ella será ─cuando se resuelva ese conflicto, no antes─ adquirida.
22. Al hilo de ese pronunciamiento, el mismo artículo habla, unas líneas más
adelante, de que las partes ─“el Estado, los municipios, o las partes perjudicadas
en ausencia de acción del Estado, o el Distrito Nacional por medio de sus
representantes, debidamente autorizados” ─, enfrentadas por el referido asunto,
dirigirán una instancia al juez que corresponda “solicitando la expropiación
de la misma y la fijación del precio correspondiente”, lo que habla, también,
en el sentido señalado de que al momento en que se está produciendo esa
discusión, la expropiación no se ha consumado.
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23. Es, pues, claro: si se ha de solicitar la expropiación, como dice la ley, es
porque la misma, en efecto, no se ha consumado y se pretende consumar una
vez se resuelva el conflicto en cuestión ─el del monto de la indemnización─; es
decir, la discusión y solución en torno al monto de la indemnización se produce
antes de la expropiación, no después de ella. Como debe ser, pues tal era ─y es,
por cierto─, el mandato constitucional.
24. Aparte de lo señalado hasta aquí, esta ley, para la determinación del precio,
prevé la posibilidad de designación de peritos que coadyuven a una definición
precisa y justa del precio de la propiedad afectada por la expropiación. En tal
sentido, su artículo 6
62
consagra la posibilidad, a cargo del propietario, de
nombramiento de un perito y, asimismo, conforme su artículo 7, la posibilidad,
a cargo del Estado, de designar “un segundo perito”
63
.
25. El trabajo de uno o de ambos peritos, cuyas opiniones, conforme el artículo
8, serán oídas en audiencia, colocará al Tribunal “en capacidad para decidir
soberanamente respecto de la expropiación y del valor devengado al
propietario”. Los términos de este artículo ─ “decidir (…) respecto de la
expropiación” ─, hablan, como el artículo 2, en el sentido de que la
expropiación aún no se realiza, lo que, como hemos dicho, resulta a todas luces
coherente con el mandato constitucional vigente en el momento de la
aprobación de aquella ley, cuyo espíritu es el que ha prevalecido hasta hoy.
26. Su artículo 10 establece que
62
Conforme los términos del párrafo I de dicho artículo, “se realizará por declaración hecha por el propietario en causa ante
el Secretario del Tribunal competente para conocer del caso, quien levantará el acta correspondiente. Este perito deberá
comparecer a la audiencia para el desempeño de su misión”.
63
Dicho artículo establece que ello se hará “en la misma forma establecida en el artículo anterior, estando también obligado
dicho perito a comparecer a la audiencia para el cumplimiento de su misión.”
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[l]as tasaciones o retasaciones de inmuebles realizadas por la
Dirección General del Catastro Nacional que hubieran servido de base
para el pago de impuesto, serán consideradas correctas y ningún
Tribunal podrá reducir el valor de esas tasaciones, salvo el caso de que
las propiedades de que se trate hayan experimentado, posteriormente a
la tasación, una desvalorización determinada por causa notoria, por
incendio, destrucción u otra circunstancia de esa misma índole.
27. De igual manera, cuando se trate de inmuebles registrados, el
procedimiento contenido en la ley que analizamos será llevado, conforme el
artículo 11, “ante el Tribunal Superior de Tierras”.
28. El artículo 13 es particularmente revelador, especialmente en el sentido
que señalamos de que esta ley ha sido prevista para que opere antes de la
expropiación. Este, en efecto, dispone que “[e]n caso de que no haya acuerdo
sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y el Poder Ejecutivo
declare la urgencia, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá entrar
en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación”, a
seguidas de lo cual establece que ello se hará “una vez que se haya depositado
en la Tesorería Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta Republica
Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional como precio de los mismos
a reserva de discutir si procede o no el pago de un suplemento de precio,
ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de
una instancia.”
64
29. Es decir: si se trata de una situación excepcional en la que no hay acuerdo
sobre el precio respecto de una expropiación que, además, ha sido declarada de
64
El párrafo II de este artículo establece que: “En caso de que se trate de un inmueble registrado, la entrega en posesión del
mismo por el Estado, los municipios o el Distrito Nacional, será ejecutada por el Procurador Fiscal del Distrito Nacional
correspondiente. Si fuere necesario d ichos funcionarios podrán requerir el uso de la fuerza pública para los fines arriba
indicados”.
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urgencia
65
, la ley, aun en tal escenario, no avasalla ni atropella al propietario
sino que, por el contrario, garantiza, aun mínimamente, el cumplimiento de los
parámetros constitucionales, en especial la indemnización previa ─en este caso,
mediante el depósito señalado, antes de que el Estado entre en posesión del
inmueble en cuestión─ que le corresponde, si bien, en tal situación, el depósito
será de la cantidad correspondiente al valor fijado por el Catastro Nacional
como precio de los mismos, todo sin perjuicio de que se pague un complemento
más adelante.
30. Se podría decir, entonces, de acuerdo al referido artículo 13, que la
urgencia se erige como una excepción legislativa al requisito del previo pago
del justo valor. Pero no. No se trata de eso. Baste recordar, en este sentido, que
el previo pago es una exigencia constitucional, mientras que esta declaratoria
de urgencia lo es de procedencia legal, lo que debería ser suficiente para
evidenciar la preminencia de la primera sobre la segunda. Más aun, esa
declaratoria de urgencia es sustancialmente diferente de las situaciones
excepcionales previstas por la Constitución
66
en las que la expropiación puede
realizarse sin el previo pago: los casos de Estado de Emergencia o Estado de
Defensa
67
, los cuales requieren, además de la declaración del presidente de la
República, de la autorización del Congreso Nacional, conforme al artículo
262
68
.
65
En la Constitución de 1942 sólo se incluía la excepción de los “casos de calamidad pública” en los que la indemnización
podía no ser previa. En la constitución del 16 de septiembre de 1962, que era la vigente cuando se promulgó la ley número
471 del 2 de noviembre de 1964, que modificó el artículo 13 de la ley número 344, se decía lo mismo al respecto.
66
A partir de la constitución de 1943, que era la vigente al momento en que se promulgó la ley 344, se previó la posibilidad
de expropiar, sin el previo pago, sólo en casos de calamidad pública. Con la reforma de constitucional de 1963 se abandonó
esa posibilidad y se retornó a ella en con la reforma constitucion al de 1966 y se mantuvo vigente hasta la proclamación de
la reforma de 2010. A partir de esta última reforma, sin variación alguna en la reforma de 2015, en el numeral 1 del artículo
51, se prevé la posibilidad de expropiar, sin el previo pago, sólo en los casos de Estado de Emergencia o Estado de Defensa.
67
Estos son dos de los tres Estados de Excepción que contempla la constitución vigente, el otro es el Estado de Conmoción
Interior; todos los cuales requieren, además de la declaración del presidente de la República, de la aprobación del Congreso
Nacional.
68
Reza: “Se consideran estados de excepción aquellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de
la Nación, de las instituciones y d e las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias. El
Presidente de la República, con la autorización del Congreso Nacional, podrá declarar los estados de excepción en sus tres
modalidades: Estado de Defensa, Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia.”
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31. Esa declaratoria de urgencia ha sido mal entendida y mal aplicada, pues
ella, coherente con el sentido de la Constitución y de la ley, sigue estando
acotada al momento previo a la expropiación. Es decir, puede declararse la
urgencia, pero no para obviar y desconocer el previo pago. No por otra razón el
legislador previó que, en su eventualidad, ella conllevaría el depósito señalado,
a ser realizado en las referidas condiciones, en todo caso antes de la
expropiación. Aceptar lo contrario sería contradecir a la propia ley 344 y, más
aun, contrariar el contenido constitucional.
32. Aparte de estos aspectos resaltados, otro, por su trascendencia, impone sus
reales y es que esta norma no prevé solución para aquellos casos en los que, al
margen de si existe o no conflicto sobre el valor, el Estado no cumple con el
pago aun después de realizada la expropiación, en relación con lo cual algunas
preguntas se nos abalanzan: ¿es pertinente aplicar esta ley para solventar esta
situación que, como hemos demostrado, no fue prevista por ella?; o bien, ¿una
ley que, como la 344, fue prevista para solventar conflictos relativos al monto
del justo valor del inmueble objeto de una expropiación, antes de que esta se
produzca, es útil para solventarlos con posterioridad a que la “expropiación”
─así entre comillas─ se ha concretado? Creemos que no, pero sobre esto
volveremos más adelante. Mientras, veamos la ley número 13-07, a
continuación.
B..B. análisis de la ley número 13-07
33. La ley 13-07, del 5 de febrero de 2007, vino a disponer, esencialmente, un
traspaso de competencias, de tal forma que, conforme su artículo 1, “las
competencias del Tribunal Superior Administrativo (…), así como las del
Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero, sean
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ejercidas por el Tribunal Contencioso Tributario (…), el que (…) se denominará
Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo”.
34. Más aún, en el párrafo de dicho artículo, estableció que “el Tribunal
Contencioso Tributario y Administrativo tendrá competencia además para
conocer: (…) (c) los procedimientos relativos a la expropiación forzosa por
causa de utilidad pública o interés social; y d) los casos de vía de hecho
administrativa, excepto en materia de libertad individual”.
35. Dicha norma establece otros aspectos de carácter procesal, los que, sin
embargo, no interesan al objeto de este voto.
36. Llegados aquí, conviene realizar un análisis combinado de ambas leyes.
C..B. análisis combinado de las leyes números 344 y 13-07
37. Del análisis combinado de las leyes números 344 y 13-07, podemos
deducir algunos aspectos relevantes:
37.1. Para los casos en que se haya formalizado ─mediante decreto─ un
proceso de expropiación y no existiere acuerdo entre las partes ─el Estado y el
propietario─ sobre el precio ha sido previsto un procedimiento judicial que
propende a resolver el conflicto para, luego de su solución, dar paso a la
realización de la expropiación;
37.2. Ese procedimiento puede ser incoado ─es decir, se encuentran
legitimados para impulsarlo─ por (i) el Estado, (ii) los municipios, (iii) el
Distrito Nacional y (iv) los titulares del derecho afectado, si bien en este último
caso ello será en ausencia de acción estatal, precisión esta última que, por
cierto, siempre se obvia y que, sin embargo, dice mucho del espíritu de la ley
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número 344, que ya hemos resaltado, ahora en el sentido de que es al Estado a
quien, en principio, corresponde acudir a la justicia a dilucidar un aspecto nodal
de una operación que es él, y nadie más, quien está interesado en impulsar. Es
decir: el Estado está interesado en expropiar, el Estado debe conducir las
acciones necesarias para resolver ─incluso judicialmente─ los asuntos que
impiden que la expropiación se desarrolle conforme los términos de la
Constitución para, una vez resueltos tales asuntos ─y no antes─, proceder con
la expropiación. Como se ha visto, los particulares también pueden accionar –
esto, por cierto, sólo a partir de la modificación de 2005-, pero resaltamos aquí
que la iniciativa en este sentido, conforme los términos de la ley, corresponde
al Estado y, en ausencia de su acción, a los particulares.
37.3. Mediante dicho procedimiento, se solicita al órgano judicial
correspondiente ─es decir, el Tribunal Superior Administrativo, según dispuso
la ley número 13-07 y ha reconocido el Tribunal Constitucional dominicano
(ver sentencia TC/0206/16, del 9 de junio de 2016) ─ que proceda a ordenar (i)
la expropiación y (ii) la fijación del justo precio, con el cual deba ser
indemnizado el propietario afectado.
38. Precisada la actualidad del derecho de propiedad y de la expropiación en
nuestro país, examinaremos algunos motivos sobre la esencialidad del previo y
justo valor como elemento legitimante de la facultad expropiatoria del Estado
dominicano.
II. BREVES NOTAS SOBRE LA ESENCIALIDAD DEL PREVIO Y
JUSTO PAGO
39. La visión que se ha tenido sobre esa característica del proceso
expropiatorio, lo mismo en la Administración que en el ámbito judicial, es
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desenfocada, lo que explica muchas de las ocurrencias ─equívocos, injusticias─
que se han producido en esta materia.
40. No es, por cierto, lo que ocurre en la doctrina dominicana, donde se
encuentra una clara visión, una acabada conciencia al respecto, por demás
coherente con el contenido constitucional.
41. En efecto, M.A., por ejemplo, es categórico cuando dice que
“la indemnización debe preceder a la enajenación y debe ser justa”
69
. En días
más cercanos E.J.P. es aún más terminante cuando indica que
la expropiación no es constitucionalmente legitima a menos que haya
indemnización y que esta indemnización sea previa. La fórmula
empleada por la Constitución no permite la posibilidad de expropiar
antes e indemnizar después, como es el caso de la Constitución de
España. Solo “en caso de Estado de Emergencia, o de Defensa, la
indemnización podrá no ser previa” (art. 51.1). De manera que la falta
de cumplimiento de la previa indemnización impide la ocupación de
bienes y derechos objeto de la expropiación. Hay que indemnizar antes
y expropiar después.
70
42. F.C.A. se pronuncia con similar firmeza respecto al
carácter previo del pago cuando dice:
El obligatorio requisito fundamental del carácter previo debe ser
entendido como una carga del beneficiario de la expropiación para
consumar ésta en su favor; siendo un presupuesto esencial y de validez
69
AMIAMA, M., Ob. Cit. p. 93.
70
J.P., E.. Derecho Constitucional, volumen II, Santo Domingo: Ius Novum, Amigo del Hogar, segunda
edición, 2012, p. 214.
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y no una simple condición de eficacia, de tal modo que sin él no hay
expropiación sino una simple vía de hecho.
71
43. Al respecto, la clarividencia de estos doctrinarios dominicanos es
coherente no solo con el contenido del Texto Supremo dominicano, sino
también con algunas expresiones notables de la jurisprudencia comparada.
Como, por ejemplo, con la Corte Constitucional de Colombia cuando ha
expresado que: “La indemnización tiene pues un presupuesto de legitimidad
para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter preventivo,
constituido por la indemnización previa. (…) En el ordenamiento colombiano
la expropiación se constituye con el pago seguido de la obligación de
transmitir el dominio del bien”
72
. O, también, con el Tribunal Constitucional de
Perú, cuando ha dicho que “para que la expropiación como procedimiento sea
legítima, tiene que respetarse el derecho al debido proceso del titular del
derecho de propiedad”
73
y, asimismo, que “sólo se configura un procedimiento
expropiatorio si existe el pago previo del justiprecio por el bien expropiado,
tal como lo dispone (…) la Constitución.”
74
44. Ese discernimiento se echa de menos en la actividad judicial dominicana.
El previo pago, en efecto, generalmente no es tratado, conforme lo establece la
Constitución, como un presupuesto esencial y de validez ─ni, mucho menos,
como un elemento legitimador─ del ejercicio de la facultad expropiatoria del
Estado, por demás diferenciador de aquel otro ejercicio estatal ─arbitrario,
abusivo, antijurídico, injusto─, ajeno al mandato constitucional y en detrimento
del derecho de propiedad, que los dominicanos, lamentablemente, conocemos
71
CONCEPCIÓN ACOSTA, F.E.. Teoría de las vías de ejecución en el Derecho Administrativo. Santo Domingo:
I.S.C., primera edición, 2017 pp. 451-452.
72
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-153 de 1994, del 24 de marzo de 1994.
73
Tribunal Constitucional de Perú. Segunda Sala, Sentencia del 20 de marzo de 2009, fundamento 10. Expediente 05614-
2007-PA/TC.
74
Tribunal Constitucional de Perú. Primera Sala, Sentencia del 28 de agosto de 2009, fundamento 11. Expediente 0864-
2009-PA/TC.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
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bien. Por el contrario, el previo pago es manejado usualmente como un
elemento más, diríase que opcional, como un trámite cualquiera que puede
cumplirse o no, sin riesgo de consecuencias sustanciales ni mayores.
45. Lo antedicho nos impone, pues, insistir en los presupuestos contenidos en
el artículo 51.1 de la Carta Política, en cuanto a que:
Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa
justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su
justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de
tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En
caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la
indemnización podrá no ser previa.
46. Y reiterar, entonces, que es desde el texto supremo que se desprende su
señalado carácter esencial.
47. En suma, la esencialidad del previo y justo pago se desprende del texto
constitucional y comporta no sólo un mecanismo para mitigar y compensar la
afectación que provoca una expropiación forzosa, sino, sobre todo, un requisito
sine qua non para la configuración del debido proceso expropiatorio
preceptuado en el artículo 51.1 de la Constitución dominicana. Así, el pago del
justo valor, consumado en los términos constitucionalmente previstos, conduce
el proceso de expropiación por el cauce delineado por el constituyente, siempre
con el objeto de proteger al propietario como de satisfacer los intereses de la
colectividad. Es ahí, solamente ahí, en ese escenario de equilibrio entre los
intereses sociales y los individuales y de cumplimiento de los términos
constitucionales, que opera el proceso que el constituyente ha llamado
expropiación. Fuera de ese marco, no existe la expropiación como proceso
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constitucional. En su ausencia lo que existe es otra cosa, marcadamente una
violación al derecho de propiedad.
48. Si no se entiende esto, si no se aprecia y se valora en los términos que
precisamos, no se entenderá la expropiación ni el debido proceso expropiatorio.
Mucho menos, las consecuencias que genera un proceso expropiatorio mal
entendido, desarrollado al margen del contenido constitucional.
49. Veamos, a continuación, el fundamento de esta esencialidad.
A. Sobre el fundamento de la esencialidad del previo pago
50. La esencialidad del pago ─acordado o determinado judicialmente─
realizado antes, y no después, de que el inmueble salga del dominio de su titular
para pasar ─tanto en hecho como en derecho─ a las arcas públicas, se puede
apreciar en los efectos que el mismo produce en diferentes ámbitos, entre los
cuales destacamos los tres siguientes.
i. Económicos
51. Los efectos económicos que genera un proceso expropiatorio en el
expropiado son el principal factor que informa de la esencialidad del previo
pago; impacto que, por cierto, alcanza también ─para mal o para bien, según se
maneje─ a los entes gubernamentales.
52. Como señala P.C., “la previa indemnización es importante
porque excluye la posibilidad de que la expropiación disminuya el patrimonio
del expropiado”
75
. Respecto de los segundos, ─los entes gubernamentales─
sirve para sujetar sus actuaciones a los principios de juridicidad y de legalidad
75
P.C., N.. Constitución Comentada 2015. Fundación Institucionalidad y Justicia, In c. (FINJUS),
Santo Domingo: Editora Amigo del Hogar, cuarta edición, 2015, p. 147.
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de la actividad administrativa previstos en el artículo 138 constitucional
76
y
evitar, asimismo, que, si no lo hacen oportunamente, terminen pagando un
precio abultado por la plusvalía del importe ostentado por el inmueble en el
mercado cuando se consumó la actuación calificada de “expropiación”, lo cual
repercute negativamente en el erario público y, también, puede preparar el
escenario para que el juez que, posteriormente, conozca de los efectos lesivos
de una expropiación antijurídica pueda ordenar la reparación pecuniaria de los
daños y perjuicios experimentados por los propietarios.
53. Por otra parte, cuando se produce un proceso de expropiación al margen
del mandato constitucional, el factor pecuniario se convierte usualmente en el
reclamo principal de las personas afectadas por la actuación antijurídica. Sin
inmueble, y conscientes de la dificultad mayúscula que supone la devolución
de su propiedad, las víctimas generalmente circunscriben sus pretensiones a la
consecución del pago de la indemnización adeudada.
ii. Jurídicos
54. Cuando la afectación de la propiedad privada por parte del Estado se
realiza respetando el debido proceso expropiatorio genera el efecto jurídico
─por demás, elemental─ que supone el traspaso del derecho de propiedad del
inmueble desde el patrimonio de su titular a los confines del Estado dominicano.
Pero, también, genera otros efectos jurídicos, en la medida en que respeta el
núcleo esencial de una caterva de prerrogativas constitucionales como el debido
proceso, la seguridad jurídica, el derecho de propiedad ─incluida su función
social─, la familia, la vivienda, el medio ambiente, los recursos naturales y el
patrimonio nacional ─en los casos que aplica─, con todo lo cual fortalece el
76
Establece: “Principios de la Administración Pública. La Administración Pública está sujeta en su actuación a los
principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con
sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”.
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orden constitucional y el Estado social y democrático de Derecho al que nos
conduce la Constitución.
55. Ahora bien, cuando la expropiación se realiza sin el abono del consabido
previo pago, esa actuación produce, igualmente, efectos jurídicos, si bien estos,
en lugar de morigerar la tribulación del propietario que pierde los derechos
sobre su propiedad, la agravan pues, además de perder los beneficios que
implica esa titularidad, se ve obligado a soportar el desasosiego de un leviatán
que, con su posición dominante y su actitud irresponsable e indolente, mancilla
otros derechos e intereses. En este contexto, el principal efecto jurídico es la
violación al derecho fundamental de propiedad. Y
iii. Sociales
56. El propietario debe contar con la garantía de que, afectado por un proceso
de expropiación, su estatus social no será disminuido. En efecto, el previo pago
debe ser el elemento concordante entre el antes y el después de la expropiación,
de forma que el estatus de la persona que pasa de propietaria a expropiada no
se vea afectado sustancialmente. En este sentido, el objetivo del previo pago es
asegurar estabilidad al expropiado, procurando su mínima afectación.
57. Para mejor ilustración, pongamos por ejemplo el caso en el que el bien a
expropiar sea el único que detente una familia y donde, en consecuencia, residan
sus integrantes; allí el previo pago es lo único que puede preparar a esa
propietaria para pasar a expropiada con afectaciones mínimas y adquirir,
entonces, un inmueble similar que le permita conservar un estatus social
parecido al que detentaban antes de la expropiación. Si el pago se produce
después de la desposesión o, pura y simplemente, no se produce, los efectos
sociales ─obviamente, negativos─ pueden alcanzar dimensiones tales que
lleguen a conculcar ya no sólo el derecho de propiedad sino también otros
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derechos que, en este contexto, devienen conexos, tales como: los derechos de
familia, a la vivienda, a la educación, así como la protección reforzada de los
menores de edad, entre otros.
58. En suma, que el previo pago se erige como la principal garantía del
propietario frente a la limitación más gravosa, jurídicamente aceptada, al
derecho de propiedad. Es, justamente, lo que plantea el principio ubi
expropriatio ibi indemnitas, conforme al cual el sacrificio que representa la
expropiación debe ser indemnizado previamente, con el objeto de reparar la
afectación del derecho de propiedad y preservar el principio de igualdad ante
las cargas públicas
77
.
59. Veamos, a seguidas, unas muy breves notas en torno a la justeza de este
elemento primordial para la satisfacción del debido proceso expropiatorio que
es el previo pago.
B.B. notas en torno a la justeza del valor
60. La justeza del valor a pagar por concepto de expropiación hace parte,
también, de la esencialidad del previo pago del valor del inmueble a expropiar.
Este valor, como dice la Constitución, ha de ser justo y su determinación, por
supuesto, puede mutar de acuerdo a las particularidades de cada caso.
61. Al respecto, la Corte Constitucional de Colombia ha dicho que “[l]a
indemnización debe ser justa”
78
y, asimismo, que ella
77
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia número C -1074/02, del 4 de diciembre de 2008, disponible en línea:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-1074-02.htm.
78
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia nú mero C-306/13, del 22 de mayo de 2013, disponible en línea:
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/C-306-13.htm.
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no puede llegar al punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la
expropiación deberá siempre ponderar tales intereses privados y
sociales de manera que correspondan en realidad “a lo que es justo”.
Lo anterior significa que el valor indemnizatorio que se determine debe
comprender los daños causados, pero cuidando que no constituya un
enriquecimiento ni un menoscabo
79
.
62. En efecto, desde la perspectiva de la justeza, el pago del valor del inmueble
a expropiar debe ser visto como un mecanismo de preservación integral del
patrimonio del propietario, por lo que no debería ser un monto insuficiente ─que
tienda a empobrecer al titular─. Por cierto, tampoco debería ser, a la inversa, un
monto abultado ─que tienda a enriquecer al propietario de forma impropia─.
Todo, en el entendido de que el pago justo no busca que el propietario reciba
los valores a los que aspira, sino el monto más aproximado al valor de mercado
del bien que perderá.
63. La Corte Constitucional colombiana, en su afán de otorgar el justo valor a
las indemnizaciones o compensaciones por expropiación y tomando en cuenta
las funciones que puede tener el pago en diversos casos, ha esbozado varias
opciones y ha establecido que
(…) la indemnización no se limita al precio del bien expropiado. Si bien
la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños
adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del
resarcimiento que deba recibir el particular, no se limita a considerar
el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y
perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación.
(…)
79
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia nú mero C-306/13, del 22 de mayo de 2013, disponible en línea:
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/C-306-13.htm.
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En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función
meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que
comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y
ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para
garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la
Carta.
80
64. Al hilo de esto, es posible inferir que la justeza del valor se puede
determinar desde la función de la indemnización, lo que, desde luego, deberán
tener presente los peritos que intervengan en su evaluación. En todo caso, la
función de la indemnización habrá de responder a criterios conectables con la
juridicidad del proceso de expropiación. En efecto identificamos como posibles
hipotéticos los siguientes:
(i) Cuando el pago se realiza en los términos previstos en el artículo 51.1 de
la Carta Política y el debido proceso expropiatorio es respetado por el Estado.
La indemnización a intervenir en este supuesto ha de ser enteramente
compensatoria, pues se reduce al pago de un monto igual o, al menos, lo más
aproximado posible al valor de mercado ostentado por el inmueble al momento
en que es declarado de interés social o de utilidad pública.
(ii) Cuando el pago no es previo y, pues, se incumple el requisito previsto en
el artículo 51.1 constitucional. La indemnización a intervenir en este supuesto
no sólo debe ser compensatoria, sino que también debe incluir la reparación de
los daños y perjuicios, materiales ─daño emergente y lucro cesante─ y morales,
provocados al propietario por el despojo del inmueble de forma ilegítima; esto,
sin perjuicio de que una actuación antijurídica de este tipo activa el régimen de
80
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia número C-1074/02, del 4 de diciembre de 200 8.
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responsabilidad patrimonial consignado en el artículo 148
81
de la Carta Política,
que vendría a complementar la justeza de la indemnización. Y
(iii) Cuando el inmueble expropiado o su titular se encuentren revestidos de
una protección constitucional reforzada. Diferente a los dos anteriores, este es
un escenario que no se relaciona con el momento del pago. En casos en que el
inmueble a expoliar sea un bien de familia o que su titular goce de una
protección constitucional reforzada ─menor de edad, envejeciente o con una
condición de discapacidad─, la justeza de la indemnización se determinará no
sólo por su carácter previo y por su correspondencia con el valor de mercado
─elementos que, reiteramos, siempre deben estar presentes para satisfacer los
presupuestos del debido proceso expropiatorio─, sino también porque con su
provisión el Estado garantice, además, la efectividad de los derechos
fundamentales que corresponden a un propietario que, como el de este supuesto,
goza de una protección constitucionalmente reforzada, de forma que la
afectación ─que en todo caso debe ser mínima─ sea todavía menor. En estos
casos, en efecto, el Estado tiene que ir más allá y salvaguardar la integridad de
los derechos fundamentales de los propietarios que resultan afectados
colateralmente por la desposesión inmobiliaria.
65. En fin, que la determinación de la justeza del valor del inmueble implica
una ponderación dilatada del fenómeno jurídico y de las realidades de cada caso,
con miras a que, como ya dijimos, el Estado pueda solventar un monto
razonable ─en todo caso, lo más cercano posible al valor de mercado estimado
en el momento del pago─ que, por una parte, reduzca al mínimo los daños para
el propietario y, por otra parte, no degenere en una carga exagerada
─desconectada del valor real─ para el erario público, de manera que se logre
81
Dice: “Responsabilidad civil. Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables,
conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, p or los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o
jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica”.
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un equilibrio en este sentido. Precisado lo anterior, a seguidas revisaremos la
naturaleza del pago al que nos estamos refiriendo.
C. Sobre la naturaleza de la obligación del previo y justo pago
66. Para dejar por sentados los motivos de esta posición particular, también es
muy importante la conceptualización sobre la naturaleza de la obligación del
previo y justo pago, o bien sobre el carácter de la deuda a cargo del Estado,
generada por el ejercicio de la facultad expropiatoria.
67. Se ha dicho que, en lugar de su derecho de propiedad, el expropiado ve
nacer una deuda en contra del Estado, la que, como hemos visto, ha de ser
saldada antes de la expropiación.
68. La naturaleza de esa deuda es fundamental en el análisis que realizamos y
se impone, pues, despejarla: si se trata, como han planteado algunos y pareciera
a primera y simple vista, de una deuda de carácter civil, nacida de una
obligación de naturaleza civil, común, ordinaria; o si, por el contrario, se trata
de una deuda que, aun conteniendo un elemento de carácter pecuniario ─como,
en efecto, resulta innegable─, trasciende ese elemento y es de otra naturaleza.
La definición de este asunto nos conducirá, según su orientación, por caminos
diferentes, incluso sustancialmente diferentes, no solo jurídicos sino también
judiciales y ─por qué no─ humanos.
69. Al respecto, somos partícipes de que, como afirma F. Medina Garnes,
(…) la indemnización no puede reputarse únicamente como la
generación de un crédito en favor del expropiado. Asimilar una
garantía constitucional a un simple cobro de pesos es, en nuestro
criterio, envilecerla. Esa es posiblemente la causa principal de la
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indefensión a la cual se ha relegado al administrado, obligándolo a
recurrir a una ley [la número 344] costosa y obsoleta, concebida para
obligar a la Administración a seguir un proceso legal de justiprecio y
distorsionada para convertirse en contra en el arma más efectiva para
someterlo a un estado eterno de indefensión.
82
70. Estamos convencidos de que se trata, en efecto, de una deuda de otra
naturaleza. Difícil de asir, ciertamente, su naturaleza es constitucional, en la
medida en que nace de un de un requisito esencial, que es el previo pago y cuyo
cumplimiento es, como ya hemos dicho acaso neciamente, indispensable,
legitimador del ejercicio de la facultad expropiatoria del Estado y constituye
una garantía constitucional en favor del propietario.
71. Si esa deuda se saldara conforme ordena la Constitución ─es decir, antes
de la expropiación─ sería una deuda natimuerta. Existiría, si acaso, en la
eventualidad de discrepancia en torno al precio, lo que durase el diferendo
sometido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como manda la ley
13-07, conforme el procedimiento establecido por la ley 344.
72. Hace rato sabemos, sin embargo, que con frecuencia no ocurre así; que esa
deuda puede, en efecto, subsistir ─incluso largamente─ con posterioridad al
momento expropiatorio; lo que, por cierto, no cambia su naturaleza.
73. En efecto, que se salde antes o después, no cambia la naturaleza de esta
deuda.
82
M.G., F.. El proceso d e expropiación forzosa en la República Dominicana y el amparo como vía
idónea contra el accionar de la Administración violatorio del derecho fundamental de propiedad, Santo Domingo: Instituto
Global de Altos Estudios en Ciencias Sociales (IGLOBAL) y la Universidad de Salamanca, tesis para optar por el título de
Máster en Derecho de la Administración del Estado, (mayo, 2018), p. 49.
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74. Lo que puede ocurrir ─y ocurre─ si ella queda pendiente después de la
expropiación, es que se complejiza ─incrementando, con ello, la dificultad para
asir su naturaleza─. Porque, entonces, la ausencia del previo pago se imbrica,
de forma inseparable con la violación al derecho fundamental de la propiedad
que nace de esa misma ausencia. Es que, como ya hemos repetido, la ausencia
del previo pago deslegitima la expropiación y genera, consecuentemente,
irremediablemente, la violación al derecho de propiedad. En ese escenario
─expropiación en ausencia de previo pago─ la deuda es tal y es, al mismo
tiempo, violación al derecho fundamental de propiedad. Entonces, quedamos en
presencia de una deuda constitucional por partida doble, de una deuda
constitucional multiplicada, agravada. No nos parece posible, en efecto,
convertir esa naturaleza en una más simple, como podría ser una deuda de
carácter civil.
75. En este punto, algunas preguntas no se hacen esperar. Un juez de amparo,
colocado ante una deuda como la recién señalada ─deuda y violación─: ¿qué
debe y puede hacer?, ¿cómo deshace esa imbricación, sin afectar la integridad
de los dos elementos imbricados?, ¿cómo y por qué razones difumina la
violación al derecho de propiedad para quedarse solamente con la deuda?,
¿cómo convierte esa deuda, así perfilada ─requisito esencial, garantía
constitucional─, en una de otra naturaleza, de una naturaleza inferior, más
simple, que justifique razonablemente ─razonablemente, insistimos─ su
descarte del ámbito del amparo y su envío hacia el de la justicia ordinaria?
Creemos que, en rigor, el juez de amparo tiene muy pocas opciones.
III. EL AMPARO ES UNA VÍA IDÓNEA PARA TUTELAR EL
DERECHO DE PROPIEDAD FRENTE AL EJERCICIO ILEGITIMO
DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA DEL ESTADO
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76. He aquí el núcleo de la cuestión que nos ha movido a tomar una posición
distinta a la mayoría del Tribunal.
77. Al hilo de todo lo anterior, sostenemos que el amparo es una vía idónea
para solventar las violaciones al derecho fundamental de propiedad cometidas
por el Estado mediante un ejercicio impropio de su facultad expropiatoria, al
margen del debido proceso expropiatorio que perfila la propia Constitución. Y
al referir el amparo ─deseamos subrayar─ aludimos tanto al amparo ordinario
como al amparo de cumplimiento.
78. Y la indicada idoneidad del amparo es así, incluso, por supuesto, en los
casos en que el Estado “expropia”, no paga y no hay acuerdo sobre el monto,
asunto este último, a propósito del cual se suele plantear que el propietario,
violentado y todo, lo que debe hacer es acudir a la justicia ordinaria para
accionar, conforme los términos de la ley número 344, y resolver lo relativo al
desacuerdo sobre el monto de la indemnización que le corresponde.
79. Tema conflictivo, controversial, ha generado ─y continuará generando─
más de una discusión, a partir, sobre todo, de visiones diferentes de las cosas.
80. Sostenemos que siempre que esa excepción a la inviolabilidad del derecho
de propiedad, que es el ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado, no
cumpla con los requerimientos consagrados en la Constitución, ese proceso no
se perfecciona ─por tanto, no existe como tal─ y en esa ausencia se configura,
entonces, una violación al derecho de propiedad que, en tanto que derecho
fundamental, puede ser solventada a través del amparo.
81. Tal es nuestra visión, tal es nuestra tesis.
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82. Antes hemos dicho que la ley 344 ha sido concebida para ser aplicada,
coherente con la orientación de la Norma Suprema, antes de la expropiación y
que ella no prevé ─como no puede hacerlo─ soluciones ─razonables y justas,
por supuesto─ para aquellos casos en que el Estado incumple con el mandato
constitucional de pagar previamente; y que, en este sentido, la controversia
sobre el monto del justo valor no puede ser resuelta en virtud del procedimiento
establecido por la referida ley porque, entre otras razones, como también hemos
argüido, ya resulta impertinente, toda vez que la ausencia de dicho pago, lejos
de constituir una deuda de carácter civil, constituye una deuda de naturaleza
constitucional que, además, se imbrica inevitablemente con una violación al
derecho fundamental de la propiedad.
83. No se trata, pues, de un asunto que pueda ni deba ser dilucidado en la
jurisdicción ordinaria. Esa posibilidad quedó atrás cuando el Estado expropió
sin haber realizado el previo pago. Eso pudo ser posible como quiso el
legislador, por demás coherente con el constituyente, antes de la expropiación.
No después. Después de la expropiación se abre un escenario en el que esa ley
no tiene aplicación alguna, un contexto que requiere otras soluciones.
84. En este sentido, hemos visto que, ciertamente, el Tribunal Constitucional
no ha tenido una visión clara y consistente de estos asuntos; que ha tenido una
postura zigzagueante, ambivalente, en relación con la pertinencia del amparo
para solventar casos de expropiación que en realidad no lo son, sino que, por el
contrario, son actuaciones violatorias del derecho de propiedad. Ha
considerado, en efecto, que el amparo es una vía idónea para ello, como en la
83
, del 13 de noviembre de 2013, en la que indicó que:
los jueces de amparo pudieron advertir que, aun cuando existieran
otras vías judiciales que permitieran obtener la protección del derecho
83
Reiterado en la sentencia TC/0193/14, del 25 de agosto de 2017.
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fundamental vulnerado, ninguna de esas vías podía ser tan, o más,
efectiva, eficaz y expedita que el amparo, pues cualquier otro proceso
judicial extendería indefinidamente la concreción de la protección que
se procura en este caso, en que la violación al derecho fundamental se
ha estado produciendo por más de veintiún (21) años.
85. Esa misma declaración formuló en las sentencias TC/0261/14
84
, del 5 de
noviembre de 2014 y TC/0724/18
85
, del 10 de diciembre de 2018, fundado,
según declaró, en los principios rectores de la justicia constitucional
consagrados en el artículo 7
86
de la LOTCPC, especialmente los de celeridad,
constitucionalidad, efectividad, favorabilidad, oficiosidad y supletoriedad.
84
Entonces indicó que, pese a existir otras vías judiciales pu dieran garantizar la protección del derecho fundamental
vulnerado, “ninguna de esas vías podía ser tan o más efectiva, eficaz y expedita que el amparo, pues cualquier otro proceso
judicial extendería indefinidamente la concreción de la protección que se procura en este caso”.
85
En ella precisó que “no existe otra vía tan efectiva como la vía del amparo para (…) constreñir a los representantes del
Estado dominicano, al justo pago de los terrenos expropiados hace más de cuarenta (40) años”.
86
El artículo 7 dice:
“Principios rectores. El sistema de justicia constitucional se rige por los siguientes principios rectores:(…)
2) Celeridad. Los procesos de justicia constitucional, en especial los de tutela de los derechos fundamentales, deben
resolverse dentro de los plazos constitucional y legalmente previstos y sin demora innecesaria;
3) Constitucionalidad. Corresponde al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial, en el marco de sus respectivas
competencias, garantizar la supremacía, integridad y eficacia de la Constitución y del bloque de constitucionalidad;
4) Efectividad. Todo juez o tribunal debe garantizar la efectiva aplicación de las normas constitucionales y de los derechos
fundamentales frente a los sujetos obligados o deudores de los mismos, respetando las garantías mínimas del debido
proceso y está obligado a utilizar los medios má s idóneos y adecuados a las necesidades concretas de protección frente a
cada cuestión planteada, pudiendo conceder una tutela judicial diferenciada cuando lo amerite el caso en razón de sus
peculiaridades;
5) Favorabilidad. La Constitución y los derechos fundamentales deben ser interpretados y aplicados de modo que se
optimice su máxima efectividad para favorecer al titular del derecho fundamental. Cuando exista conflicto entre normas
integrantes del bloque de constitucionalidad, prevalecerá la que sea más favorable al titular del derecho vulnerado. Si una
norma infraconstitucional es más favorable para el titular del derecho fundamental que las normas del bloque de
constitucionalidad, la primera se aplicara de forma complementaria, de manera tal que se asegure el máximo nivel de
protección. Ninguna disposición de la presente ley puede ser interpretada en el sentido de limitar o suprimir el goce y
ejercicio de los derechos y garantías fundamentales; (…)
11) Oficiosidad. Todo juez o tribunal, como garante d e la tutela judicial efectiva, debe adoptar de oficio, las medidas
requeridas para garantizar la supremacía constitucional y el pleno goce de los derechos fundamentales, aunque no hayan
sido invocadas por las partes o las hayan utilizado erróneamente;
12) Supletoriedad. Para la so lución de toda imprevisión, oscuridad, insuficiencia o ambigüedad de esta ley, se aplicarán
supletoriamente los principios generales del Derecho Procesal Constitucional y sólo subsidiariamente las normas
procesales afines a la materia discutida, siempre y cuando no contradigan los fines de los procesos y procedimientos
constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo;(…).”
República Dominicana
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
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86. Y, sin embargo, el Tribunal se ha pronunciado en otro sentido,
inadmitiendo el amparo por la existencia de otra vía efectiva, como hizo en las
sentencias TC/0017/16
87
, del 28 de enero de 2016, TC/0401/16
88
, del 25 de
agosto de 2016, y TC/0255/17
89
, del 19 de mayo de 2017
90
, entre otras, en el
entendido de que en un escenario caracterizado por la existencia de un decreto
de expropiación, la ocupación de la propiedad por el Estado sin haber cumplido
con el previo pago del justo valor, en relación con el cual existe controversia;
en ese escenario, repetimos, el juez de amparo no puede resolver la cuestión,
sino el Tribunal Superior Administrativo, en el marco de un recurso
contencioso-administrativo.
87. Contrario a esta postura, reiteramos que el amparo sí constituye la vía
idónea para solventar los casos de expropiación, precisamente en los casos en
los que se ha despojado la propiedad sin la concreción del pago previo del justo
valor. Esto así, por varias razones: (1) porque el procedimiento previsto por la
ley 344 no aplica cuando se ha expropiado sin pagar el justo precio; (2) porque
el contencioso-administrativo supone todo un embrollo procesal que hace la vía
ordinaria menos efectiva; y (3) porque la posibilidad de determinar el justo valor
se puede realizar en amparo; todo lo cual desarrollaremos a continuación.
87
En la ocasión precisó que “e) Es por la naturaleza misma de la materia que envuelve el caso que este tribunal considera
que corresponde al juez ordinario, y no al de amparo, dirimir la controversia p resentada, es decir, que existe otra vía, tal
y como lo consagra el artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11: el recurso contencioso administrativo, a través del cual los
recurrentes deben resolver su controversia”. Interesa destacar que no participé en las d eliberaciones ni en la votación de
esta sentencia, por causas previstas en la ley.
88
En esta dijo que “la naturaleza del conflicto no era susceptible de ser conocido mediante el amparo, para proteger el
derecho alegadamente vulnerado, en razón d e que el proceso de expropiación obedece a un procedimiento especial
amparado en la Ley núm. 344”. Interesa destacar que no participé en las deliberaciones ni en la votación de esta sentencia,
por causas previstas en la ley.
89
Entonces precisó que “en este caso es el recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo
por ser el tribunal que conoce todo lo relativo al establecimiento del justo precio a pagar por un inmueble expropiado
declarado de utilidad pública en ausencia de acuerdo entre las partes.”
90
Interesa destacar que no participé en las deliberaciones ni en la votación de estas sentencias, por causas previstas en la
ley.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
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1. Porque el procedimiento previsto por la ley 344 no aplica cuando se
ha expropiado sin pagar el justo precio
88. Ya lo hemos dicho. Lo repetiremos ahora. El amparo constituye la garantía
jurisdiccional por excelencia ante la vulneración de derechos fundamentales y
es, en este sentido, “la vía efectiva para hacer cesar la vulneración al derecho de
propiedad”
91
. Por tanto, ante la violación del derecho de propiedad, configurada
por un ejercicio expropiatorio realizado sin el previo pago del justo valor, el
amparo constituye la vía pertinente para solventarla efectivamente, incluso si
no hay acuerdo sobre el valor del inmueble.
89. En este punto, se hace necesario que recordemos el alcance del artículo 51
de la Constitución y que el mismo exige el previo pago del justo valor antes de
la ocupación material, incluso, en el caso de la declaratoria de urgencia
contemplado en el artículo 13 de la ley 344, como ya analizamos antes.
90. El incumplimiento de ese debido proceso expropiatorio implica una
grosera, clara y flagrante violación al derecho de propiedad; y esa situación no
fue prevista ─como no pudo serlo, pues su objeto ha sido y es otro─ en la ley
344.
91. Es decir, como hemos expresado anteriormente, la ley 344 ha de aplicarse
─en el marco de un contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior
Administrativo─ si se está discutiendo el valor de un inmueble, antes de que se
haya producido la expropiación, no después. Por tanto, si la discusión del monto
surge después de la ocupación, no estamos en algún supuesto previsto en la
referida ley y, por consiguiente, no corresponde aplicar el procedimiento que
ella prevé. Tal cosa resulta, en efecto, no sólo impertinente sino también injusta
porque coloca sobre los hombros del propietario ─o bien, del “expropiado” ─
91
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0059/16.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
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no solo la falta del Estado sino también, como si fuera poco, las perjudiciales
consecuencias procesales que se derivan de esa situación.
2. Porque el contencioso-administrativo supone todo un embrollo
procesal que hace a la vía ordinaria menos efectiva
92. Como se ha visto, la inadmisibilidad del amparo por la existencia de otra
vía judicial efectiva es la solución que, usualmente, ha adoptado el juez de
amparo ─lo mismo el de primera instancia que el Tribunal Constitucional─ al
resolver los casos en los que no se ha acordado o determinado el justo valor a
ser pagado por concepto de la expropiación; esa otra vía efectiva, según esta
tendencia, es el recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior
Administrativo.
93. Si fuera insuficiente la argumentación que hemos vertido antes para
demostrar que, conceptualmente, jurídicamente, constitucionalmente, el
amparo es vía idónea para solventar las afectaciones al derecho de propiedad
generadas por un ejercicio ilegitimo de la facultad expropiatoria del Estado y
que, por el contrario, resulta impertinente la vía ordinaria, convendría recordar
la realidad procesal a la que se abocaría el propietario que, colocado en esa
situación, se sumerja en el proceso contencioso-administrativo
92
.
92
En la actualidad, el procedimiento a seguir en ocasión de un recurso contencioso-administrativo, se rige conforme a la
ley número 1494 del 9 de agosto de 1947 y sus modificaciones, así como en virtud la ley número 13-07. Estas leyes, en
general, contemplan un procedimiento de instrucción complejo y extenso para el recurso contencioso-administrativo y, si
bien no es objeto central de este trabajo, se impone realizar algunas precisiones en virtud de las cuales consideramos, que
ocasión de la expropiación sin el previo pago, no resulta ser la vía más efectiva para la tutela del derecho de propiedad.
El procedimiento contencioso-administrativo conlleva, luego de la presentación del recurso, la emisión de un auto por parte
del Presidente del Tribunal Superior Administrativo. A seguidas, se debe proceder a la notificación del recurso y el auto a
las entidades púbicas envueltas en el conflicto y a la Procuraduría General Administrativa, para que estas produzcan y
depositen sus respectivos escritos de defensa, dispon iendo de un plazo de treinta días, con posibilidad de ser prorrogado
hasta sesenta, en casos complejos, conforme el párrafo I del artículo 6 de la ley número 13-07. Sin embargo, si dentro del
plazo no se deposita el escrito de defensa o no propone ninguna medida preparatoria, el presidente del Tribunal Superior
Administrativo puede poner en mora a la autoridad que se encuentre en falta, otorgándole un plazo de hasta cinco días para
que produzca y deposite su escrito de defensa. Adicionalmente, en la práctica se suelen conceder respectivos plazos de
treinta días para que cada una de las partes presenten escritos de réplica y contrarréplica, previo a que, luego de completadas
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
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94. Se trata, en efecto, de un procedimiento complejo, reglado por una
sucesión de actuaciones ─innecesarias en algunos casos─, reguladas por
amplios plazos fundados en la ley misma, así como de otros cuyos orígenes se
encuentran en la práctica. Estas actuaciones impiden que los afectados
obtengan, a la brevedad, una sentencia que tutele sus derechos y, cuando la
consiguen, se encuentran con la triste realidad de un recurso de casación con
efectos suspensivos, cuya solución demora años, dilatando así la obtención de
una decisión con carácter definitivo e irrevocable y profundizando la
conculcación de su derecho de propiedad.
95. En efecto, la ordinaria es una vía menos efectiva que el amparo, para
atender las situaciones planteadas.
3. Porque la posibilidad de determinar el justo valor se puede realizar en
amparo
96. Otro argumento que se emplea para descalificar al amparo como una vía
efectiva para solventar los casos en que no se ha determinado el justo valor, es
que el juez de amparo no tiene atribuciones para esa determinación, sino que es
un asunto de la competencia del Tribunal Superior Administrativo, conforme al
procedimiento de expropiación previsto en la ley 344. Ya hemos explicado el
equívoco que suponen estos planteamientos.
estas actuaciones, el expediente quede en estado de fallo, si es que no se dispusieron medidas de instrucción o la celebración
de alguna audiencia conforme el artículo 29 de la ley número 1494.
Como se aprecia, el recurso contencioso-administrativo es un procedimiento escrito, que envuelve una sucesión de actos
regulados por unos plazos particulares y de obligatorio cumplimiento, con vocación de alcanzar aproximadamente cuatro
meses, previo a quedar en estado de fallo. Su desconocimiento implicaría una vulneración al debido proceso de ley, de
manera que son p lazos ineludibles y que provocan una dilación para materializar una solución rápida, con respecto al
derecho a una tutela judicial efectiva, ante la vulneración del derecho de propiedad.
A esto debemos añadirle que las decisiones del Tribunal Superior Administrativo, en ocasión de un recurso contencioso-
administrativo, siguen el procedimiento recursivo ordinario, es decir, que son decisiones susceptibles de ser impugnadas en
casación ante la Suprema Corte de Justicia. La interposición del recurso de casación, de acuerdo con el artículo 12 de la ley
número 3726 del 29 de diciembre de 1953, que instituye el Procedimiento de Casación, genera la suspensión inmediata de
la ejecución de la sentencia.
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
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Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 111 de 119
97. No nos hemos referido, sin embargo, a que en amparo es perfectamente
posible determinar el monto a ser pagado en estos casos. En este punto,
conviene recordar algo que olvidan quienes promueven el descarte del amparo
para estos asuntos: los amplios poderes que la ley le ha otorgado y que el propio
Tribunal Constitucional le ha reconocido al juez de amparo.
98. En efecto, el artículo 87 de la LOTCPC precisa que el juez de amparo tiene
los más amplios poderes para celebrar las medidas de instrucción que considere
necesarias. Leamos, en efecto, el referido texto:
Artículo 87- Poderes del Juez. El juez de amparo gozará de los más
amplios poderes para celebrar medidas de instrucción, así como para
recabar por sí mismo los datos, informaciones y documentos que
sirvan de prueba a los hechos u omisiones alegados, aunque deberá
garantizar que las pruebas obtenidas sean comunicadas a los
litisconsortes para garantizar el contradictorio.
Párrafo I.- Las personas físicas o morales, públicas o privadas, órgano
o agente de la administración pública a quienes les sea dirigida una
solicitud tendiente a recabar informaciones o documentos están
obligados a facilitarlos sin dilación, dentro del término señalado por el
juez.
Párrafo II.- Todo funcionario público, persona física o representante
de persona moral que se negare a la presentación de informaciones,
documentos o cualquier otro medio de prueba requerido por el juez,
podrá ser apercibido por la imposición de astreinte, sin perjuicio de
incurrir, de persistir su negativa, en desacato.
99. El propio Tribunal Constitucional, por su parte, ha reconocido los
amplísimos poderes con que cuenta todo juez de amparo ─los cuales emula y
reitera siempre que revoca o anula una sentencia de amparo y conoce
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íntegramente de la acción─. En efecto, esta facultad ha sido desarrollada por
este colegiado a partir de la sentencia TC/0071/13, del 7 de mayo de 2013, bajo
el argumento de que ella
reside en la esencia misma de la acción de amparo como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales, pues considerar el recurso
de revisión sobre la base de una visión más limitada resultaría
insuficiente para asegurar la efectividad del derecho, cuya tutela
demanda la víctima […]. En otro orden de ideas, conviene resaltar que
la indicada prerrogativa de conocer el fondo de la acción tampoco
resulta del todo extraña al procedimiento establecido en la referida Ley
No. 137-11, en virtud de dos razones adicionales: de una parte, su
artículo 101 permite al Tribunal Constitucional la posibilidad de
sustanciar mejor el caso mediante el llamamiento a una audiencia
pública; y, de otra, dicha ley no proscribe expresamente conocer del
fondo de la acción en la revisión de sentencias de amparo.
93
100. Estos poderes a los que hace alusión la citada sentencia TC/0071/13
facultan, en consecuencia, al Tribunal Constitucional a reproducir en sede de
revisión constitucional ─tras revocar o anular la sentencia de amparo─ las
amplísimas potestades que se derivan del artículo 87 de la LOTCPC para que
el juez constitucional compruebe la verdad jurídica controvertida.
101. Por tanto, esos poderes implican que ─lo mismo el juez de primera
instancia que el Tribunal Constitucional─ puede disponer las medidas que
considere pertinentes y útiles para el caso, debiendo comunicarlas a las partes
para garantizar el contradictorio. En tal sentido, en el marco del amparo, es
posible auxiliarse de peritos ─pudiendo ser designados por las mismas partes o,
en su defecto, por el tribunal─ para concretar la determinación del justo valor a
93
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia número TC/0071/13, del 7 de mayo de 2013.
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pagar. También, requerir una tasación o valorización a la Dirección General del
Catastro Nacional
94
, o bien, si fuera posible, determinar el precio en base al
índice de precios sobre los inmuebles y mejoras
95
que realiza la referida
Dirección General de Catastro Nacional, conforme al mandato de la ley número
150-14 sobre el Catastro Nacional.
102. En efecto, el procedimiento de amparo permite que, en el marco de una
audiencia contradictoria, las partes hagan las proposiciones de las medidas de
instrucción que sean necesarias para determinar el justo valor, pudiendo incluso
ser dispuesta de oficio por el juez o tribunal apoderado; asimismo, las partes
están en condiciones de, una vez aportado un informe sobre la valoración o
estimación del precio, presentar sus reparos u observaciones, incluso presentar
prueba en contrario, en caso de inconformidad con la valoración hecha. De esta
manera queda garantizado el contradictorio y respetado el derecho de defensa.
103. Así pues, como vemos, el juez de amparo dispone ─en base a lo que
establece la ley y a la valoración que ha hecho el propio Tribunal
Constitucional─ de los poderes suficientes para adoptar las medidas que fueren
necesarias para que, en los casos que no haya acuerdo, determinar el valor real
del inmueble expropiado, que el Estado habrá de pagar en favor del afectado.
104. El amparo ─lo mismo el ordinario que el de cumplimiento─ resulta, por
consiguiente, la vía más apta para terminar y no prolongar la conculcación del
derecho de propiedad que produce la expropiación sin el pago del justo valor,
94
La Dirección General del Catastro Nacional es un órgano nacional, dependiente del Ministerio de Hacienda, regido por
la Ley No. 150-14 sobre el Catastro Nacional. Esta ley establece en su artículo 6, numeral 4, contempla como la valorización
de los inmuebles del país como una de las atribuciones de la Dirección General del Catastro Nacional.
95
Conforme al artículo 6, numeral 7, de la referida Ley No. 150-14, la Dirección General del Catastro Nacional tiene la
atribución de “Elaborar los índices de precios relativos a los terrenos y a las mejoras del país”. Los índices de precios se
pueden consultar en el portal web del Catastro Nacional, disponible en http://www.catastro.gob.do/index.php/indice-de-
precios.
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aun en los casos en los que no se haya determinado el monto a ser pagado o no
haya acuerdo al respecto.
105. Dicho lo anterior, haremos algunas precisiones en cuanto al caso
particular y nuestra posición al respecto.
IV. SOBRE EL CASO PARTICULAR
106. Como hemos dicho, en la especie, estamos de acuerdo con la revocación
de la sentencia recurrida en revisión, con la procedencia del amparo de
cumplimiento y con las ordenanzas adoptadas para garantizar el pago de la
deuda pública reconocida por vía judicial con autoridad de la cosa
irrevocablemente juzgada; más no coincidimos con la posición mayoritaria en
el sentido de abandonar el precedente de la sentencia TC/0724/18 y considerar
que solo mediante el amparo de cumplimiento puede tutelarse la protección del
derecho de propiedad para obtener el pago del justo valor adeudado en el
contexto de expropiaciones llevadas a cabo de forma antijurídica.
107. El precedente que se abandona, sin una carga argumentativa que
justifique en términos jurídicos y procesales el aludido cambio en la doctrina
del Tribunal Constitucional, está contenido en la sentencia TC/0724/18, del 10
de diciembre de 2018 y establece:
[…] que la viabilidad del amparo se determina en la justicia
constitucional, atendiendo a la importancia de la protección de los
derechos y garantías fundamentales en un Estado social y democrático
de derecho, como sucede en el presente caso.
[…], en la especie ha quedado evidenciado el incumplimiento del justo
pago del inmueble por parte de la autoridad administrativa, o sea, la
del Ministerio de Hacienda, y en consecuencia, se le ha conculcado el
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derecho fundamental de propiedad establecido en el artículo 51 de la
Constitución, tal y como refiere el Tribunal Superior Administrativo, en
el numeral IX, de la decisión recurrida; en tal sentido la acción de
amparo era procedente, en razón de que la institución del amparo fue
prevista por el constituyente para garantizar la protección de los
derechos y garantías fundamentales. […],
[…], procede acoger el presente recurso de revisión constitucional en
materia de amparo, revocar la sentencia recurrida, y ordenar al
Ministerio de Hacienda el pago del justo valor del inmueble descrito
referente a las Parcelas núms. 34-B-1 y 34-C-1, Distrito Catastral núm.
4, ambas ubicadas en el sector de los Altos de A.H..I., del
Distrito Nacional.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 128, numeral 2, letra g, de la
Constitución, este tribunal dispone que el pago de la suma adeudada
por concepto de la expropiación de los inmuebles antes mencionados
sea sometido al Congreso Nacional, a los fines de garantizar su
consignación en el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado
del año fiscal del año dos mil diecinueve y/o dos mil veinte (2019 y/o
2020).
108. En ese sentido, la decisión objeto de estas críticas renuncia a la protección
del derecho de propiedad afectado mediante expropiaciones consumadas al
margen del artículo 51 de la Carta Política ─que, como vimos, establece el
debido proceso para poner en marcha la facultad expropiatoria del Estado─; es
decir, se olvida de esa viabilidad reconocida a la acción de amparo ordinaria
para reconocer la violación al derecho fundamental de propiedad y, en efecto,
adoptar las medidas pertinentes para su restauración. Entre ellas, obviamente,
encontrándose la posibilidad de ordenar el pago del justo valor a título de deuda
pública a cargo del presupuesto designado a la autoridad estatal
correspondiente.
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109. Las razones vertidas por la mayoría del Tribunal Constitucional para
justificar la decisión de variar este precedente TC/0724/18, para reducir
considerablemente el margen de protección del derecho fundamental de
propiedad ─dada las particularidades del régimen procesal del amparo de
cumplimiento─ revelan:
(i) Que el colegiado desconoce la dimensión legal y constitucional de la
obligación de pago que se le impone al Estado dominicano cada vez que activa
su facultad expropiatoria conforme al artículo 51.1 de la Carta Política.
(ii) Que cuando el Estado dominicano no agota el debido proceso
expropiatorio proclamado por la Constitución dominicana conculca el derecho
de propiedad de los legítimos propietarios y, por tanto, se cohíbe a los
particulares de llevar a cabo la garantía fundamental por excelencia para vencer
esa conculcación y restaurar el derecho afectado; nos referimos a la acción de
amparo ordinaria configurada en el artículo 72 de la Constitución dominicana y
desarrollada por los artículos 65 y siguientes de la LOTCPC.
110. En efecto, como hemos visto, la efectividad e idoneidad del amparo para
solventar estos procesos de expropiación antijurídica ─por su dimensión
fundamentalmente garantista, de cara a la eficacia en la protección de los
derechos fundamentales─, se explica en la medida en que esta herramienta de
justicia constitucional cuenta con la gran ventaja de que su surtida clasificación
le permite abarcar tanto los escenarios donde se invoque la violación a derechos
fundamentales como aquellos en que se denuncie el incumplimiento de algún
precepto constitucional, legal o administrativo.
111. Es decir que el amparo, en algunas de sus vertientes, puede ─y debe─ ser
utilizado por los justiciables con el ánimo de dirimir los efectos negativos
provocados por la manifiesta desidia del Estado en observar el debido proceso
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expropiatorio; no solo en aquellos escenarios donde opera una expropiación
tradicional, sino también aquellos donde interviene una expropiación indirecta
sobre un inmueble de dominio privado declarado área protegida sin la debida
protección de los derechos de su legítimo propietario.
112. Lo anterior, por un lado, podemos apreciarlo mediante el amparo
tradicional u ordinario a fin de reconocer ─como se reconoció en las sentencias
TC/0205/13, del 13 de noviembre de 2013, TC/0193/14, del 25 de agosto de
2014, TC/0352/14, del 23 de diciembre de 2014, TC/0211/15, del 13 de agosto
de 2015, TC/0442/15, del 2 de noviembre de 2015, TC/0059/16, del 17 de
marzo de 2016, TC/0724/18, del 10 de diciembre de 2018 y TC/0224/19, del 7
de agosto de 2019, entre otras─ la violación al derecho fundamental de
propiedad impreso en el artículo 51 de la Carta Política. En efecto, aquellos
escenarios donde no se aprecie la satisfacción de los requisitos que legitiman el
ejercicio de la facultad expropiatoria del Estado o, como hemos referido en parte
anterior: el debido proceso expropiatorio, a saber (i) la declaración de utilidad
pública o interés social del bien y (ii) el pago previo de su justo valor, el juez
puede ─y debe─ reconocer la vulneración y disponer las medidas de
restauración pertinentes.
113. Por otro lado, como señalábamos anteriormente, el amparo de
cumplimiento también es igual de provechoso ─y así se ha hecho acorde a los
precedentes TC/0053/14, del 24 de marzo de 2014 y TC/0261/14, del 5 de
noviembre de 2014, entre otras─ ya que no sólo genera un umbral para reclamar
que se acate lo previsto en la decisión administrativa a través de la cual la
Administración Pública ─en los escenarios que lo hace─ deja constancia del
empleo de su facultad expropiatoria al declarar la utilidad pública o interés
social del bien “expropiado” ─entre comillas─, sino con el propósito de que sea
llevado a cabo el trascendental mandato previsto en el artículo 51 constitucional
para legitimar toda expropiación. La finalidad buscada con esta tipología de
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 118 de 119
amparo es, esencialmente, que se ordene el pago del justo valor que debería ser
previo.
114. De manera pues, consideramos que el amparo constituye la vía judicial
más efectiva y que, por demás, posee las herramientas y poderes necesarios para
instruir y solventar, a la brevedad y urgencia requeridas, todos los casos de
expropiación en los que el Estado haya obviado el cumplimiento de los
requisitos esenciales de legitimación, configurándose en su lugar un atentado al
derecho fundamental de propiedad, incluso en aquellos escenarios en los que no
hay acuerdo en torno al monto del justo valor del inmueble. Esto, ante todo,
porque no existe una normativa específica donde ─bajo el criterio mayoritario
del Tribunal para estimar la existencia de otra vía, que abiertamente no
compartimos─ se pueda sostener la existencia de otra vía judicial más efectiva
que el amparo; ya que, como vimos, la ley 344 consagra un procedimiento
exclusivamente destinado a remediar conflictos ligados a la estimación del justo
valor antes de que sea perpetrado el acto expropiatorio; pues toda expoliación
efectuada en inobservancia de alguno de los requisitos constitucionalmente
exigidos escapa del fuero de la citada ley y, al afectar derechos fundamentales
y, en consecuencia, omitir lo preceptuado el texto constitucional, entra en la
jurisdicción del amparo.
115. Así las cosas, colocados en ese escenario, entendemos que en el presente
caso no era necesario que el Tribunal Constitucional se aprestara a abandonar
el precedente de la sentencia TC/0724/18 en aras de excluir el amparo ordinario
como herramienta jurídico-procesal para conminar al Estado dominicano a
cumplir con su obligación constitucional de pagar el justo precio de los
inmuebles expropiados como deuda pública que es con cargo a la partida
presupuestaria de los órganos u organismos estatales correspondientes; pues
dicha exclusión no solo desmerita el alcance de la acción de amparo ordinaria,
República Dominicana
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Expediente núm. TC-05-2019-0287, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por la
señora M. de la Paz O..P.L. contra la Sentencia núm. 030-03-2019-SSEN-00171 dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019). Página 119 de 119
sino que reduce considerable e injustificadamente los mecanismos de tutela de
las personas frente a las constantes violaciones al derecho de propiedad.
116. Además de que, en nuestro sistema de justicia constitucional, es
trascendental y necesaria la vigencia tanto del amparo ordinario como del
amparo de cumplimiento para hacer frente a las violaciones que provienen del
ejercicio inadecuado de la facultad expropiatoria del Estado.
Firmado: Justo P.C.K., juez
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, secretaria del Tribunal
Constitucional, que certifico.
G.A.V.R..
.S.
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