Sentencia Nº TC/0371/17 de Tribunal Constitucional, 11-07-2017
| Número de sentencia | TC/0371/17 |
| Fecha | 11 Julio 2017 |
| Número de expediente | TC-05-2016-0179 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 1 de 48
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
Referencia: Expediente núm. TC-05-
2016-0179, relativo al recurso de revisión
constitucional en materia de amparo
interpuesto por el Instituto Dominicano de
Seguros Sociales (IDSS) contra la
Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo el ocho (8) de diciembre
de dos mil quince (2015).
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los once (11) día del mes de julio del año dos mil diecisiete (2017).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados M.
.R..G., presidente; L..M..P..M., primera sustituta;
H.A. de los Santos, J.P.C.K., V.J.
.C..P., J..C..D., R..D..F., Víctor G..B.,
K..M..J..M. e I..R., en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos
185.4 y 277 de la Constitución y 94 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de
dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
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1. Descripción de la sentencia recurrida en revisión constitucional en
materia de amparo
La Sentencia de amparo núm. 00539-2015, objeto del presente recurso de revisión
constitucional, fue dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Dicho fallo
acogió la acción de amparo incoada por la señora E.E..M..L.
contra el Instituto Dominicano de S.S. (IDSS), por haberse vulnerado
los derechos fundamentales, de la protección de las personas de la tercera edad,
protección a las personas con discapacidad y a la seguridad social, en
consecuencia, ordena a la parte accionada, conceder a la parte accionante, la
pensión por discapacidad, tras haber cumplido con los requisitos establecidos en
la ley.
La referida sentencia núm. 00539-2015 le fue notificada al Instituto Dominicano
de Seguros Sociales (IDSS), mediante el Acto núm. 53/15, del diecinueve (19) de
enero de dos mil dieciséis (2016), instrumentado por el ministerial J.M.
.C., alguacil ordinario del Tribunal Superior Administrativo.
2. Presentacion del recurso de revisión constitucional en materia de amparo
El Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) interpuso el presente recurso
de revisión constitucional contra la indicada sentencia de amparo núm. 00539-2015
ante el Tribunal Superior Administrativo el veintiséis (26) de enero de dos mil
dieciséis (2016), recibido en el Tribunal Constitucional el trece (13) de mayo de
dos mil dieciséis (2016).
El recurso de revisión constitucional que nos ocupa le fue notificado a la señora
E.E..M..L., mediante el Acto núm. 046/2016, del veinte (20)
de abril de dos mil dieciséis (2016), instrumentado por el ministerial M.
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A.C..T., alguacil ordinario del Juzgado de Instrucción de La
Romana, comunicando el Auto núm. 00916-2016, dictado por el presidente en
funciones del Tribunal Superior Administrativo el ocho (8) de febrero de dos mil
dieciséis (2016).
La Procuraduría General de la República fue notificada, a su vez, mediante el Acto
núm. 333/2016, del primero (1º) de abril de dos mil dieciséis (2016),
instrumentado por el ministerial J.A..Q., alguacil ordinario de la Quinta
Sala Civil y Comercial del Distrito Nacional.
3. Fundamentos de la sentencia recurrida en revisión constitucional en
materia de amparo
La Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo acogió, en cuanto al fondo,
la acción constitucional de amparo incoada por la señora E..E.M.
.L. contra el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) el cinco (5)
de octubre de dos mil quince (2015), por entender que le fueron vulnerados los
derechos fundamentales a la protección de las personas de la tercera edad,
protección a las personas con discapacidad y a la seguridad social, y ordenó a la
parte accionada conceder a la parte accionante una pensión por discapacidad.
Dicho tribunal basó su decisión, entre otros motivos, en los siguientes:
Que en la especie la parte accionada ha depositado una certificación en la
cual consta que la accionante, señora E..E..M.
.L., posee 309 cotizaciones, siendo las requeridas a fines de
obtener la pensión por vejez 400, por lo que resulta evidente que la
accionante no califica para este tipo de pensión, razón por la cual fueron
posteriormente variadas las conclusiones de la parte accionante
estableciendo que puede perfectamente optar por una pensión por
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invalidez, de conformidad con el artículo 56 de la Ley No.1896,
anteriormente citado.
Que considera persona envejeciente a toda persona mayor de sesenta y
cinco años de edad, o de menos, que debido al proceso de envejecimiento,
experimente cambios progresivos desde el punto de vista psicológico,
biológico, social y material. No es ocioso apuntalar que las personas de la
tercera edad, son el segmento de la población que requiere mayor
atención, por su naturaleza vulnerable, por lo que no puede ser objeto de
discriminación alguna en razón de su edad, salud, religión, credo político
o razones étnicas. Las personas envejecientes no pueden ser perjudicadas
en sus derechos fundamentales por negligencia, explotación, violencia, ni
podrán ser castigadas o víctimas de cualquier atentado, sea por acción u
omisión.
Que apegándonos a lo correcto, es necesario establecer que no solo por el
hecho de ser la accionante una persona envejeciente es merecedora de la
pensión solicitada, sino más bien en razón de haber realizado 309 aportes
al IDSS, lo cual es un hecho no controvertido, siendo un derecho adquirido
el que le asiste, en esos términos es injusto el solo suponer que las
cotizaciones que le fueron descontadas religiosamente de los sueldos
recibidos en las diferentes entidades en las cuales prestó servicios
quedarían a la deriva, producto de la negativa de la parte accionada.
Que en la presente acción constitucional de amparo, ha quedado claro que
existe una vulneración al derecho a la dignidad humana, protección de las
personas de la tercera edad, protección de las personas con discapacidad y
derecho a la seguridad social de la accionante, señora ELVIRA ESTELA
MORALES LEDESMA, por lo que procede acoger la presente acción de
amparo, ordenándole al INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS
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SOCIALES (IDSS), proceder a tramitar la cobertura por discapacidad,
tras cumplir con los requisitos correspondientes, en beneficio de dicha
accionante, así como otorgarle la pensión que le corresponde.
Que respecto a la prescripción alegada por el artículo 70 de la Ley
No.1896, sobre S.S., el tribunal entiende procedente aplicar el
principio de favorabilidad y computar el plazo para la solicitud de pensión
por vejez para la pensión por invalidez, es decir, el día 11/01/2012, en
vista de la tardanza del INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS
SOCIALES (IDSS), para responder al requerimiento de la accionante.
Que con el proceso que da lugar a esta sentencia se protegieron el derecho
a las personas de la tercera edad, seguridad social, a la tutela judicial
efectiva y al debido proceso, como derechos fundamentales, consagrados
en nuestro Bloque de Constitucionalidad, muy especialmente en los
artículos 57, 60, 68, 69 y 74 de la Constitución; 8.2 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos; estos últimos son instrumentos jurídicos
internacionales que forman parte de nuestro Derecho Positivo, por haber
sido debidamente formalizados en nuestro sistema jurídico.
4. H.hos y argumentos jurídicos de la parte recurrente en revisión
constitucional en materia de amparo
La parte recurrente, Instituto Dominicano de Seguros Sociales, pretende con su
recurso que sea revocada la Sentencia núm. 00539-2015, del ocho (8) de diciembre
de dos mil quince (2015), y que, en función del principio de oficiosidad, sean
tomadas todas las medidas necesarias que entienda este tribunal en beneficio de la
recurrente. Para tales fines, fundamenta sus pretensiones, entre otros argumentos,
en los siguientes:
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a. Resulta que la señora E.E.M.L., portadora de
la cédula de Identidad y Electoral No. 026-0027264-1, nace en Higuey en fecha 4
de noviembre 1941, y cotiza para el INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS
SOCIALES (IDSS) desde agosto de 1971, en cuatro entidades y es en la última en
que laboró EMPIRE ATLANTIC CORP, Registro Patronal 082-173-050,
registrando su salida en abril de 1987. En estas cuatro entidades tuvo un total de
309 cotizaciones acumuladas, de las 400 mínimas requeridas para la obtención de
una Pensión por efecto de la Ley 1896, sobre Seguros Sociales, conforme a lo
establecido en el artículo 66 de la referida ley.
b. Que al momento de comenzar a cotizar al IDSS, la señora E..E...
.M.L., tenía la edad de 30 años, y dejo de cotizar 1987, para ese
momento tenía la edad 46. Nadie es anciano a la edad de 46 años.
c. “Que es en el año 2012 cuando la señora ELVIRA ESTELA MORALES
LEDESMA solicita Pensión por V. a la edad de 71 años, 25 años después de su
última cotización en el año 1987”.
d. Que la Pensión solicitada al INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS
SOCIALES (IDSS), es Pensión por V., y que la misma requiere de acuerdo a la
ley 1896 de 400 cotizaciones mínimas, situación que no cumplió; motivo por el
cual no aplica en la indicada ley.
e. Que al darse cuenta la accionante que solo tenía 309 cotizaciones de las 400
mínimas requeridas, al ver que no cumplía, por no tener la cantidad de
cotizaciones requeridas, su abogado, estableciendo DESLEALTAD PROCESAL,
cambia su petición a Pensión POR INVALIDEZ, aportando como base prueba un
simple Certificado Médico, violando la ley 1896 en su artículo 21 que establece
una Junta Médica y que el trabajador se encuentre laborando en ese momento.
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f. Que el INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS SOCIALES (IDSS, en
ninguna de sus partes ha violado ningún derecho fundamentar a la señora
E.E..M.L., la que por su actual 74 años, puede
sufrir situaciones ajenas al periodo que laboró 1971 hasta el 1987 en que registra
su última cotización al INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS SOCIALES
(IDSS), cuando tenía la edad de 46 años. En ese periodo nunca solicitó pensión
por invalidez que era el momento para hacerlo, en momento en que se está
trabajando.
g. Que la sentencia atacada está llena de imprecisiones y de falacias que no
están en tiempo y espacio ligada a la ley 1896, ley que da origen a la petición de
la señora accionante, quien no pudo demostrar sus requerimientos y que los jueces
sin ponderar el alcance de la ley 1896, ordenan al INSTITUTO DOMINICANO
DE SEGUROS SOCIALES (IDSS) conceder una pensión por discapacidad,
alegando erróneamente supuestamente haber cumplido con los requisitos
establecidos en la ley, constituyendo esta disposición una aberración sin límite
debido a que hicieron una mala aplicación de la ley y en tiempo y espacio no
observaron los requisitos indispensables para que se establezca la pensión por
invalidez.
h. Que (…) para la pensión por invalidez, se requiere sufrir la invalidez en el
momento en que se trabaja, y para eso requiere la expiración del plazo señalado
en la ley 1896 en el artículo 44, estableciendo el pre requisito obligado en la
indicada ley.
i. Que la ley 1896 en su Artículo 70, establece el derecho a reclamar las
pensiones de invalidez y vejez el capital de defunción prescribe a los dos años,
contados, respectivamente, a partir de la expedición del plazo señalado en el
artículo 44, del cumplimiento de la edad de retiro señalada en los artículos 57 y
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58, o de la fecha de la muerte. P.. - En ningún caso, las pensiones previstas
por la Ley de S.S. serán debidas a asegurados domiciliados fuera del
país.
j. Como se ve en su desacertada sentencia No. 00539-2015, de fecha 8 de
Diciembre 2015, contenida en el expediente No.030-15-01878, el Tribunal
Superior Administrativo hace una mala aplicación de la ley 1896 principalmente
en sus artículos 21, 56 y 70, confundiendo los derechos, que pueda tener la señora
ELVIRA ESTELA MORALES LEDESMA como ciudadana dominicana, pero que
de ninguna manera el INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS SOCIALES
(IDSS) A CONCULCADO ninguno de sus derechos fundamentales incluyendo los
de seguridad social en virtud de que cuando esta cotiza al IDSS, lo hace cuando
ella no estaba en TERCERA EDAD, y en lo que respeta a la pensión por invalidez
la misma se cae por efecto de no estar de acuerdo con las prerrogativas que
acuerda la ley 1896 en sus artículos 21, 56, 70 motivo suficiente para que dicha
sentencia No. 00539-2015, de fecha 8 de Diciembre 2015, contenida en el
expediente No.030-15-01878, sea completamente impugnada.
5. H.hos y argumentos jurídicos de la parte recurrida en revisión
constitucional en materia de amparo
La señora Elvira E.M.L. depositó su escrito de defensa ante el
Tribunal Superior Administrativo el veintidós (22) de abril de dos mil dieciséis
(2016); mediante el mismo pretende que el recurso de revisión constitucional
interpuesto por el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) sea declarado
inadmisible por extemporáneo, y en caso de no ser acogido tal pedimento “dejamos
a la soberana apreciación de este honorable Tribunal Constitucional, establecer la
legalidad y validez de la sentencia No. 00539-2015, del Expediente No. 030-15-
01878, de fecha 08-12-2015, dictada la Segunda Sala del Tribunal Superior
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Administrativo del Distrito Nacional”. A tales fines expone, entre otros
argumentos, los siguientes:
a. Que por medio de la acción constitucional de amparo se solicitó a la parte
recurrente, el INSTITUTO DOMINICANO DE SEGUROS SOCIALES ("IDSS"), la
pensión por vejez, la cual fue luego convertida en pensión por discapacidad, en
beneficio de la parte recurrida, la SRA. E..E.M..R.L.,
en virtud de lo que establece el Artículo No. 60 de la Constitución, el cual
establece que: "Toda persona tiene derecho a la seguridad social. El Estado
estimulará el desarrollo progresivo de la seguridad social para asegurar el acceso
universal a una adecuada protección en la enfermedad, discapacidad,
desocupación y la vejez.
b. Que VISTO el DEPOSITO DE DOCUMENTOS, de fecha 30-11-2015, hecho
por ante la secretaria de este honorable tribunal, por la parte recurrida, SRA.
ELVIRA ESTELA MORALES LEDESMA, mediante la CERTIFICACION, de fecha
18-11-2015, expedida por el DR. CARLOS ARTURO LOGROÑO (Exequator (sic)
No. 316-88), en su condición de Medico Ortopeda-Traumatológico del CENTRO
MEDICO CORAL DE LA CIUDAD DE LA ROMANA, en donde se hace constar
que la accionante, ELVIRA ESTELA MORALES LEDESMA, desde el año 1993,
padece de OSTEOARTROSIS BILATERAL DE RODILLA, y que por vía de
consecuencia, dicha señora NO DEAMBULA, requiriendo AYUDA PARA SU
MOVILIDAD, por ello la accionante goza de las prerrogativas que el Legislador
dispone en el artículo No. 56, de la Ley No. 1896, Sobre Seguro Social, sobre
PENSION POR INVALIDEZ Y VEJEZ, el cual reza: "El asegurado que acredite el
pago de DOSCIENTAS CINCUENTA (250) COTIZACIONES SEMANALES y que
a la expiración del plazo señalado en el artículo 44 (-26- SEMANAS
COTIZADAS), sufra de enfermedad o lesión crónica, no profesionales, que
reduzca en dos tercios su capacidad de ganancia, tendrá derecho a una pensión de
invalidez". Es por ello, que al I.D.S.S. confirmar por ante este tribunal que la
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accionante, SRA. E.E....M..L., acredito el monto de
TRESCIENTAS NUEVE (309) COTIZACIONES SEMANALES, la misma GOZA y
es titular del beneficio del precitado artículo No. 56, de la Ley No. 1896, Sobre
Seguro Social, a través de la presente acción constitucional de amparo.
c. Que lo anteriormente expuesto, también lo sustenta el Legislador a través del
articulo NO. 35, de la Ley No. 87-01, Sobre Seguridad Social (Legislación
Vigente), al disponer que: “Los sistemas de pensiones establecidos mediante las
leyes 1896, del 30 de diciembre de 1948, y 379, del 11 de diciembre de 1981,
mantendrán su vigencia para los actuales pensionados y jubilados, para los
afiliados en proceso de retiro y para la población que permanecerá en dicho
sistema de conformidad con el artículo 38 de la presente ley”.
d. Que el P. III, del articulo No. 43, de la Ley Sobre Seguridad Social
(Legislación Vigente), establece derechos adquiridos por los afiliados protegidos
por las 1896 y 379, que pasan al nuevo sistema serán calculados uno punto cinco
por ciento (1.5%) por cada año multiplicado por el salario cotizable promedio de
los meses anteriores a la promulgación de la presente ley.
e. Que conforme al Artículo 66, de la LEY No. 1896, Sobre S.S., de
fecha 30-08-1948, el cual establece que: "El asegurado que cumpla 60-años de
edad, sin haber reunido el número de cotizaciones para una PENSION POR
VEJEZ o una PENSION POR INVALIDEZ, se le otorgará igualmente una
PENSION REDUCIDA proporcional en función de las cotizaciones básicas
efectuadas, o se le devolverá el valor de sus cotizaciones personales con un interés
acumulado a razón de un CINCO POR CIENTO (5%) ANUAL, si estas no llegan a
400-cotizaciones.
f. Que (…) En el presente caso se ha probado la vulneración de los artículos
Nos. 39, 51, 57, 58, 69 y 110, de nuestra Constitución Política, los cuales consagra
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el derecho a la dignidad humana, a una tutela judicial efectiva, e derecho de
propiedad, el principio de igualdad, el principio de irretroactividad de la leyes, el
debido proceso, la protección de las personas con discapacidad y la protección de
las personas de la tercera edad, en perjuicio de la parte recurrida, la SRA.
E.E.M.L..
6. H.hos y argumentos jurídicos de la Procuraduría General de la
República
Mediante escrito de defensa depositado en el Tribunal Superior Administrativo el
cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), la Procuraduría General de la
Republica expuso lo siguiente:
ATENDIDO: A que esta Procuraduría al estudiar el Recurso de Revisión
elevado por el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS), suscrito
por (…) encuentra expresado satisfactoriamente los medios de defensa
promovidos por la recurrente, tanto en la forma como en el fondo, por
consiguiente, para no incurrir en repeticiones y ampulosidades
innecesarias, se procede a pedir pura y simplemente a ese honorable
tribunal, acoger favorablemente el recurso por ser procedente en la forma
y conforme a la constitución y las leyes.
UNICO: ACOGER íntegramente, tanto en la forma como en el fondo, el
Recurso (…), en consecuencia, DECLARAR SU ADMISION y REVOCAR
la sentencia recurrida, por ser el indicado recurso conforme a derecho.
7. Pruebas documentales
Los documentos depositados en el expediente del presente recurso de revisión
constitucional en materia de amparo son los que se enumeran a continuación:
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1. Copia de la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segunda Sala del
Tribunal Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince
(2015).
2. Notificación de la Sentencia núm. 00539-2015 al Instituto Dominicano de
Seguros Sociales (IDSS), mediante el Acto núm. 53/15, del dieciocho (18) de
enero de dos mil dieciséis (2016), instrumentado por el ministerial J.M.
.C., alguacil ordinario del Tribunal Superior Administrativo.
3. Instancia introductoria del recurso de revisión constitucional en materia de
amparo, depositada por la parte recurrente, Instituto Dominicano de Seguros
Sociales (IDSS), contra la indicada sentencia de amparo núm. 00539-2015, ante el
Tribunal Superior Administrativo el veintiséis (26) de enero de dos mil dieciséis
(2016).
4. Notificación del recurso de revisión constitucional a la señora E.E...
.M.L., mediante el Acto núm. 046/2016, del veinte (20) de abril de dos
mil dieciséis (2016), instrumentado por el ministerial M.A.C.
.T., comunicando el Auto núm. 00916-2016, dictado por la Presidencia del
Tribunal Superior Administrativo.
5. Notificación del recurso de revisión constitucional a la Procuraduría General
de la República, mediante el Acto núm. 333/2016, del primero (1º) de abril de dos
mil dieciséis (2016), instrumentado por el ministerial J.A.Q., alguacil
ordinario de la Quinta Sala Civil y Comercial del Distrito Nacional.
6. Escrito de defensa depositado por la señora E.E.M.s L.
ante el Tribunal Superior Administrativo el veintidós (22) de abril de dos mil
dieciséis (2016).
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7. Escrito de defensa depositado por la Procuraduría General de la República
ante el Tribunal Superior Administrativo el cinco (5) de abril de dos mil dieciséis
(2016).
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
8. Síntesis del conflicto
Conforme a los documentos depositados en el expediente y a los hechos invocados
por las partes, el caso se contrae a que la señora E..E..M..L.,
alegando que laboró en cuatro entidades y que cotizaba para el Instituto
Dominicano de Seguros Sociales (IDSS), bajo el Registro Patronal núm. 082-173-
050, hasta su salida en el mes de abril de mil novecientos ochenta y siete (1987),
acumuló un total de trescientas nueve (309) cotizaciones, y que luego de solicitar
una pensión por vejez ante el IDSS, sin que la misma se le haya concedido,
procedió a incoar una acción de amparo en contra de esa institución y de la
Dirección General de Jubilaciones y Pensiones (DGJP), ante el Tribunal Superior
Administrativo, en sus atribuciones de amparo, a fines de que fuera ordenado el
pago de una pensión por vejez.
El tribunal apoderado acogió, en cuanto al fondo, la acción constitucional de
amparo incoada el (5) de octubre de dos mil quince (2015), y ordenó al Instituto
Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) conceder una pensión por discapacidad a
la parte accionante.
No conforme con dicha decisión, el Instituto Dominicano de Seguros Sociales
(IDSS) interpuso el presente recurso de revisión constitucional en materia de
amparo que ahora nos ocupa.
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9. Competencia
El Tribunal Constitucional es competente para conocer del presente recurso de
revisión constitucional en materia de amparo, en virtud de lo que establecen los
artículos 185.4 de la Constitución y 9, 94, 95 y 100 de la Ley núm. 137-11,
Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del
trece (13) de junio de dos mil once (2011).
10. Admisibilidad del presente recurso de revisión constitucional en materia
de amparo
a. La parte accionada, señora E.E..M.L., solicita que el
presente recurso de revisión constitucional en materia de amparo sea declarado
inadmisible por extemporáneo.
b. En lo que respecta a esta pretensión, este tribunal constitucional, mediante su
Sentencia TC/0080/12, del quince (15) de diciembre de dos mil doce (2012),
párrafo d), página 6, estableció que el plazo para interponer el recurso de revisión
constitucional en materia de amparo es franco, “es decir, no se le computarán los
días no laborales, ni el primero ni el último día de la notificación de la sentencia”.
En tal virtud, se ha podido verificar que la sentencia recurrida le fue notificada al
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) el dieciocho (18) de enero de dos
mil dieciséis (2016), y la misma interpuso su recurso de revisión constitucional el
veintiséis (26) de enero de dos mil dieciséis (2016), por lo que dicho recurso fue
interpuesto dentro del plazo legal, ya que desde el día de la notificación de la
sentencia hasta la presentación del recurso, solamente habían transcurrido tres (3)
días hábiles, pues no se contabilizan los siguientes días: el lunes dieciocho (18)
(día de la notificación), el jueves veintiuno (21) (día festivo), el sábado veintitrés
(23), el domingo veinticuatro (24) (no laborables), el lunes veinticinco (25) (día
festivo), ni el martes veintiséis (26) (día en que se depositó el recurso de revisión
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 15 de 48
constitucional); por lo tanto, el alegato de extemporaneidad argüido por la parte
recurrida debe ser rechazado.
c. El Tribunal Constitucional considera que el presente recurso de revisión
constitucional en materia de amparo resulta admisible por las siguientes razones:
d. La admisibilidad de los recursos de revisión constitucional en materia de
amparo se encuentra establecida en el artículo 100 de la Ley núm. 137-11, que de
manera taxativa y específica lo sujeta a (…) la especial trascendencia o relevancia
Constitucional de la cuestión planteada, que se apreciará atendiendo a su
importancia para la interpretación, aplicación y general eficacia de la
Constitución, o para la determinación del contenido, alcance y la concreta
protección de los derechos fundamentales.
e. Este tribunal fijó criterio con respecto a la especial trascendencia y relevancia
constitucional en su Sentencia TC/0007/12, del veintidós (22) de marzo de dos mil
doce (2012), en el sentido de que la misma se configuraba entre otros casos, en
aquellos que:
1) (…) contemplen conflictos sobre derechos fundamentales respecto a los
cuales el Tribunal Constitucional no haya establecido criterios que
permitan su esclarecimiento; 2) que propicien, por cambios sociales o
normativos que incidan en el contenido de un derecho fundamental,
modificaciones de principios anteriormente determinados; 3) que permitan
al Tribunal Constitucional reorientar o redefinir interpretaciones
jurisprudenciales de la ley u otras normas legales que vulneren derechos
fundamentales; 4) que introduzcan respecto a estos últimos un problema
jurídico de trascendencia social, política o económica cuya solución
favorezca en el mantenimiento de la supremacía constitucional.
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 16 de 48
f. Después del análisis de los documentos que componen el expediente que nos
ocupa, el Tribunal ha podido establecer la especial trascendencia y relevancia
constitucional del caso, puesto que su conocimiento le permitirá establecer criterio
respecto al derecho fundamental a la seguridad social y a la protección de las
personas de la tercera edad, así como establecer cuando procede la pensión por
vejez o discapacidad.
11. Sobre el fondo del recurso de revisión constitucional en materia de
amparo
En el conocimiento del presente caso, el Tribunal Constitucional expone los
siguientes razonamientos:
a. La sentencia recurrida, núm. 00539-2015, emitida por la Segunda Sala del
Tribunal Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince
(2015), acogió en cuanto al fondo la acción constitucional de amparo incoada por
haberse vulnerado los derechos fundamentales, de la protección de las personas
de la tercera edad, protección a las personas con discapacidad y a la seguridad
social, por parte del Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS), en
consecuencia ordena a la parte accionada, conceder a la parte accionante, señora
E.E.M.L., la pensión por discapacidad, tras haber cumplido
con los requisitos establecidos en la ley.
b. El Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) interpuso el presente
recurso de revisión constitucional en materia de amparo contra dicha decisión,
argumentando que la señora E.E.M.L. cotizó para el Instituto
Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) desde de agosto de mil novecientos
setenta y uno (1971) hasta su cese laboral ocurrido en abril de mil novecientos
ochenta y siete (1987), realizando un total de trescientas nueve (309) cotizaciones
acumuladas, en vez de las cuatrocientas (400) cotizaciones mínimas requeridas
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 17 de 48
para la obtención de una pensión por vejez, y que dicha señora cuando dejó de
cotizar tenía la edad cuarenta (46) años, por lo que al solicitar su pensión por vejez
a la edad de setenta y uno (71) años, ya habían transcurrido veinticinco (25) años
desde su última cotización. Alega además que la sentencia atacada está llena de
imprecisiones, puesto que ordenó el pago de una pensión por discapacidad a favor
de la accionante, sin esta haber observado los requisitos indispensables para
recibirla, por lo que el IDSS no le ha conculcado ninguno de sus derechos
fundamentales, incluyendo el derecho a la seguridad social.
c. A su vez, la parte recurrida alega que goza de las prerrogativas que le otorga
el artículo 56 de la Ley núm. 1896, sobre Seguro Social, que dispone que el
asegurado que haya acreditado el pago de doscientos cincuenta (250) cotizaciones,
y sufra de enfermedad o lesión crónica no profesionales, tendrá derecho a una
pensión de invalidez, lo cual también es sustentado por el artículo 35 de la Ley
núm. 87-01, legislación vigente sobre Seguridad Social, y que en el presente caso
se ha probado la vulneración de los artículos 39, 51, 57, 58, 60, 69 y 110 de nuestra
Constitución, los cuales consagran el derecho a la igualdad, el derecho de
propiedad, la protección de las personas de la tercera edad, la protección de las
personas con discapacidad, el derecho a la seguridad social, la tutela judicial
efectiva y el debido proceso y el principio de irretroactividad de la ley, en perjuicio
de la señora E.E.M.L..
d. En relación con el alegato de la parte recurrente, con respecto a que la señora
E..E..M..L. solamente realizó trescientas nueve (309)
cotizaciones, en vez de las cuatrocientas (400) cotizaciones mínimas requeridas
para la obtención de una pensión por vejez, la propia parte recurrida admite en su
escrito que dicha señora no reúne las cuatrocientas (400) cotizaciones, pero
argumenta que conforme al artículo 66 de la Ley núm. 1896, sobre Seguros
Sociales, del treinta (30) de agosto de mil novecientos cuarenta y ocho (1948), la
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 18 de 48
misma puede aplicar para una pensión por vejez o por invalidez, pensión que sería
reducida de manera proporcional en función de las cotizaciones básicas efectuadas.
e. Este tribunal considera que, para esclarecer el estatus de la recurrida, señora
E.E..M..L., debe de establecerse en virtud de cuál ley y bajo
qué sistema o régimen la misma realizó sus cotizaciones, por lo que es necesario
previamente examinar las legislaciones que han regido la seguridad social en la
República Dominicana.
f. El sistema de seguros sociales es puesto en vigencia mediante la Ley núm.
1896, del treinta (30) de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)
[Gaceta Oficial núm. 6883, del catorce (14) de enero de mil novecientos cuarenta y
nueve (1949)], ley que fue modificada en múltiples ocasiones. El nueve (9) de
mayo de dos mil uno (2001) fue promulgada la Ley núm. 87-01, que crea el nuevo
sistema dominicano de seguridad social, (modificada por la Ley núm. 188-07).
Esta ley ofrece la cobertura de servicios de salud y pensiones a los trabajadores
dominicanos. Por efecto de dicha ley el Instituto Dominicano de Seguros Sociales
(IDSS) se convierte en la Administradora de Riesgos de Salud (ARS Salud
Segura).
g. Nuestro sistema actual distingue los siguientes tipos de afiliados: a) Los
afiliados del sistema de “Reparto”, que es el sistema de pensión basado en
aportaciones definidas que van a un fondo común del cual los afiliados en edad de
retiro reciben las pensiones definidas y amparadas en las leyes núm. 379-81 y
1896-48; y b) los afiliados del sistema de “Capitalización Individual”, que es el
registro individual unificado de los aportes que, de conformidad con el artículo 59
de la Ley núm. 87-01, son propiedad exclusiva de cada afiliado. Este registro se
efectúa en la AFP elegida por el trabajador y comprende todos los aportes
voluntarios del trabajador y los aportes obligatorios por parte de su empleador.
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 19 de 48
h. La Ley núm. 87-01 establece en su artículo 35 (parte in fine) lo siguiente:
Los sistemas de pensiones establecidos mediante las leyes 1896, del 30 de
diciembre de 1948, y 379, del 11 de diciembre de 1981, mantendrán su
vigencia para los actuales pensionados y jubilados, para los afiliados en
proceso de retiro y para la población que permanecerá en dicho Sistema
de conformidad con el artículo 38 de la presente ley.
i. Por tanto, es por mandato expreso del artículo 38 de la referida ley núm. 87-
01 que se mantienen otras normas que con anterioridad regían diversos sectores del
sistema de seguridad social y que aún regulan determinados ámbitos del derecho
fundamental a la seguridad social. Esto así, cuando precisa los afiliados que
permanecen en el sistema anterior.
Artículo 38. Permanecerán en el sistema de reparto, los afiliados que
reúnan las siguientes condiciones:
a) Los trabajadores del sector público y de las instituciones autónomas y
descentralizadas, de cualquier edad, que estén amparados por las leyes
379-81, 414-98 y/o por otras leyes afines, excepto aquellos que deseen
ingresar al sistema de capitalización individual contemplado en la presente
ley; y
b) Los pensionados y jubilados del Estado, del IDSS, del Instituto de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y la Policía (ISSFAPOL) y del
sector privado que actualmente disfrutan de una pensión de vejez,
discapacidad y sobrevivencia en virtud de las leyes 1896 y 379, o de una
ley específica
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 20 de 48
P.. - Las aportaciones de los afiliados quedaran cubiertas por las
leyes 1896 y 379 serán las que rigen la presente ley y disfrutaran del
seguro de discapacidad y sobrevivencia establecido por la presente ley en
la etapa activa y pasiva.
j. Este tribunal constitucional, con relación a lo tratado en la especie, ha emitido
(2015), mediante la cual expresó en su párrafo e), página 17, lo siguiente:
(…) en lo que corresponde al sistema de pensiones, en la República
Dominicana coexisten varios regímenes, puesto que la norma vigente en la
actualidad, es decir, la Ley núm. 87-01, mantiene la vigencia de los
sistemas de pensiones establecidos mediante las leyes núm. 1896, del
treinta (30) de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho (1948), y
núm. 379, del once (11) de diciembre de mil novecientos ochenta y uno
(1981). Esta especie de prórroga de vigencia es señalada por el artículo 35
del referido texto legal y beneficia a los actuales pensionados y jubilados,
a los afiliados en proceso de retiro y a la población que permanecerá en
dicho sistema, de conformidad con el artículo 38 de la referida ley.
k. La referida decisión agrega, en su literal f), páginas 17 y 18:
A su vez, el artículo 38 de la Ley núm. 87-01 complementa las
disposiciones del ya citado artículo 35 al establecer las condiciones que
deben reunir aquellas personas que han de permanecer en el sistema de
reparto (y por tanto, bajo las condiciones señaladas por las leyes
anteriores). Así las cosas, aquellos que pueden optar por permanecer en el
sistema anterior serían, en primer lugar, los trabajadores del sector
público y de las instituciones autónomas y descentralizadas, de cualquier
edad, que estén amparados por las leyes núm. 379-81, 414-98 y/o por otras
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 21 de 48
leyes afines, excepto aquellos que deseen ingresar al sistema de
capitalización individual contemplado en la presente ley; en segundo
lugar, los pensionados y jubilados del Estado, del IDSS, del Instituto de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y la Policía (ISSFAPOL) y del
sector privado que actualmente disfrutan de una pensión de vejez,
discapacidad y sobrevivencia, en virtud de las leyes núm.1896 y 379, o de
una ley específica. Por tanto, al tener el de cujus de los recurridos, la
condición de trabajador del sector público y cotizante del sistema de
pensión de la referida ley núm. 379-81, al momento de aperturarse el
sistema de seguridad social de la Ley núm. 87-01, el régimen que le
aplicaba era el de reparto y, por ende, bajo este régimen es que debe
regularse la situación que afecta a los recurridos.
l. Luego de analizado lo anterior, este tribunal constitucional determina que la
recurrida, señora E.E.M..L., durante el tiempo que cotizó
hasta el momento de su cese laboral, acaecido en abril de mil novecientos ochenta
y siete (1987), lo hizo bajo el sistema de reparto establecido en las leyes núm.
1896, del treinta (30) de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho (1948), y
núm. 379, del once (11) de diciembre de mil novecientos ochenta y uno (1981), por
lo que esas son las legislaciones en base a las cuales debe regularse la situación que
afecta a la recurrida, por aplicación de los artículos 35 (parte in fine) y 38 de la Ley
núm. 87-01.
m. Este tribunal constitucional debe observar que, en su acción original, la señora
E.E.M.L. solicitó que se ordenara a su favor una pensión por
vejez, o en su defecto el otorgamiento de una pensión por invalidez, por lo que este
colegiado procederá a determinar la procedencia o no de dicha pensión.
n. Para este tribunal constitucional es un hecho no controvertido que la recurrida
realizó trescientas nueve (309) cotizaciones, lo que se comprueba mediante la
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 22 de 48
certificación de relación de cotizaciones pagadas por la señora E..E.
.M.L., expedida por la Dirección de Pensiones del IDSS el treinta (30)
de octubre de dos mil quince (2015), hecho que además es admitido por la parte
recurrida en su escrito de defensa al presente recurso (Cfr. página 16 del escrito de
réplica y contestativo al recurso de revisión constitucional interpuesto por el
IDSS), por lo que este colegiado partirá de ese hecho para determinar la
procedencia o no de la pensión solicitada.
o. El juez de amparo estableció en su sentencia que “la accionante, señora
E.E..M.L., posee 309 cotizaciones, siendo las
requeridas a fines de obtener la pensión por vejez, 400, por lo que resulta evidente
que la accionante no califica para este tipo de pensión”. Este razonamiento es
correcto y ajustado a lo establecido en el artículo 66 de la Ley núm. 1896, que
dispone que la pensión por vejez procede si el asegurado que cumple sesenta (60)
años de edad ha reunido el número de cotizaciones señalado en el artículo 57 de
dicha ley, es decir el equivalente a cuatrocientas (400) cotizaciones.
p. Lo anterior es robustecido por el artículo 73 del Reglamento para la ejecución
de la Ley núm. 1896, sobre S.S., del treinta y uno (31) de enero de mil
novecientos setenta y cuatro (1974) [modificado por la Resolución núm. 471, Acta
núm. 68, del veintinueve (29) de septiembre de mil novecientos ochenta y siete
(1987), del Consejo Directivo], que dispone: Se entenderá que la aplicación de
este artículo será exclusivamente para la pensión de vejez y las prestaciones
previstas en el artículo 66 de la Ley igualmente, previo estudio y consideración de
cada caso, el Consejo Directivo podrá decidir el reconocimiento de todas las
cotizaciones anteriores siempre y cuando las mismas sean superiores a las 400
para las pensiones reducidas y 800 para las pensiones plenas de vejez, previstas
por la Ley 1896 en sus artículos 57 y 66 respectivamente, lo cual no es el caso de
la parte recurrida, cuyas cotizaciones solo alcanzaron las trescientas nueve (309)
cotizaciones, por lo que en la especie, la recurrida no supera la cantidad mínima
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 23 de 48
establecida en el referido artículo, de lo que se infiere que no puede ser beneficiada
con dicha pensión por vejez, tal y como determinó el juez de amparo.
q. En lo relativo a la solicitud de una pensión por invalidez, el Tribunal
Constitucional procederá a analizar los presupuestos normativos que rigen este
aspecto para así determinar a la procedencia o no de dicha pretensión.
r. Resulta necesario dejar establecido que el eventual beneficiario de una
pensión por discapacidad debe agotar todos los procedimientos previstos en la Ley
núm. 87-01 y en sus normas complementarias previo a reclamar y hacer efectivo el
pago de los fondos de los cuales se entiende beneficiario. En la especie, el tribunal
a quo no tuvo la iniciativa de verificar si la accionante se encontraba acreditada
para proceder a peticionar su derecho a la pensión de discapacidad por haber
cumplido con los requisitos legales.
s. El párrafo del artículo 1 de la Circular 61-05 de la Superintendencia de
Pensiones, del catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005), define lo que es un
“pensionado por discapacidad”, estableciendo que es aquel que ha sido declarado
como tal mediante dictamen emitido por la Comisión Médica Regional o Nacional,
según corresponda y certificado por la Comisión Técnica sobre Discapacidad.
Asimismo, aquel afiliado respecto del cual se ha agotado el procedimiento
transitorio para la evaluación de las solicitudes de pensión por discapacidad
establecido mediante la Resolución 189-04 emitida por la Superintendencia de
Pensiones.
t. Al respecto, la Ley núm. 87-01, de Seguridad Social, del nueve (9) de mayo
de dos mil uno (2001), en su artículo 49 establece que “el grado de discapacidad
será determinado por las comisiones medicas regionales de acuerdo a las normas
de evaluación y calificación del grado de discapacidad, elaboradas por la
Superintendencia de Pensiones y aprobada por el Consejo Nacional de Seguridad
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(CNSS)”, y agrega: “La comisión Medica Nacional estará conformada por tres
médicos designados por el CNSS”.
u. Del análisis del contenido de la referida ley núm. 1896, en especial del
capítulo VI relativo a las “Prestaciones garantizadas”, se puede concluir que dichas
prestaciones están garantizadas a los asegurados que se hallen en trabajo y que
confronten enfermedad o incapacidad que afecte su capacidad laboral, lo cual no es
el caso de la recurrida, quien cesó de laborar en mil novecientos ochenta y siete
(1987).
v. En la especie, la accionante ha depositado un certificado médico
instrumentado por el Dr. C..A.L., médico traumatólogo del Centro
Coral de la ciudad de La Romana, el dieciocho (18) de noviembre de dos mil
quince (2015), sin cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 49 la Ley
núm. 87-01, de Seguridad Social, del nueve (9) de mayo de dos mil uno (2001), y
el párrafo del artículo 1 de la Circular 61-05 de la Superintendencia de Pensiones,
del catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005), para que fuera certificado el
grado de discapacidad por parte de la Comisión Médica Nacional, conformada por
tres médicos designados por el CNSS, y refrendado por la Superintendencia de
Pensiones y el Consejo Nacional de Seguridad.
w. Además, de los hechos alegados por las partes, del análisis de la sentencia
impugnada y de los documentos que constan en el expediente, este tribunal
constitucional ha podido determinar que la señora E..E..M.L.
dejó de laborar y de cotizar en el mil novecientos ochenta y siete (1987), y es en el
dos mil quince (2015), es decir veintiocho (28) años más tarde, cuando solicita una
pensión por invalidez, no hallándose la misma realizando trabajo alguno
comprobado ni haber efectuado pagos de cotizaciones durante ese lapso de tiempo,
por lo que no procede el otorgamiento de la pensión por discapacidad solicitada,
pues no cumple con los requisitos establecidos por ley.
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x. No obstante lo anterior, el artículo 66 de la Ley núm. 1896 consigna:
Al asegurado que cumple 60 años de edad sin haber reunido el número de
cotizaciones señalado en el artículo 57
1
y que no ejercite el derecho
reconocido en el artículo 58,
2
se le otorgará, igualmente, una pensión
reducida, proporcional en función de la básica a las cotizaciones
efectuadas, o se le devolverá si estas no llegan a cuatrocientas, el valor de
sus cotizaciones personales acumulados a razón del 5% anual.
3
y. A su vez, el artículo 43 de la Ley núm. 87-01 establece lo siguiente:
Reconocimiento de los derechos adquiridos, Todos los ciudadanos
conservaran los años acumulados y los derechos adquiridos en sus
respectivos planes de pensiones, como sigue:
A los afiliados protegidos por las leyes 1896 y 379 con edad de hasta 45
años se les reconocerán los años acumulados y recibirán un bono de
reconocimiento por el monto de los derechos adquiridos a la fecha de
entrada en vigencia de la presente ley (…).
z. Comprobada la improcedencia del otorgamiento de una pensión por vejez o
por incapacidad para el trabajo en favor de la accionante, resta por analizar las
conclusiones de la parte recurrida, en las cuales expresa que en el hipotético caso
de que este honorable tribunal considere que la accionante no cumple con los
requisitos, o no es merecedora de una pensión por vejez o de una pensión por
invalidez, este mismo tribunal ordene al Instituto Dominicano de S.S.
(“IDSS”) o a la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones (“DGJP”), la
1
800 cotizaciones semanales.
2
Relativo a los asegurados que se inscriban por primera vez después de los 45 años.
3
Subrayado nuestro.
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devolución del monto equivalente a sus 309 cotizaciones pagadas dentro del
periodo 1971 al 1987, más el cinco por ciento (5%) anual calculados desde el año
1987, hasta la fecha de hoy.
aa. Con respecto a esta última pretensión y analizados los artículos 66 de la Ley
núm. 1896 y 43 de la Ley núm. 87-01, este tribunal constitucional considera que el
recurso de revisión constitucional sometido por el Instituto Dominicano de Seguros
Sociales (IDSS) debe ser acogido y, por vía de consecuencia, se debe revocar la
sentencia impugnada y avocarse a conocer la acción de amparo interpuesta.
bb. Del estudio de la acción de amparo sometida, este tribunal constitucional, no
obstante haberse comprobado la improcedencia del otorgamiento de una pensión
por vejez o por discapacidad de la accionante, por las argumentaciones más arriba
expuestas, concluye que la acción incoada por la señora E..E.M.
debe ser acogida parcialmente y, por aplicación de las normas mencionadas en el
cuerpo de la presente decisión, procederá a ordenar la devolución de las
cotizaciones realizadas por la accionante, en la forma y proporción establecida en
los artículos precitados.
cc. Finalmente, conviene mencionar que conforme a lo establecido en el artículo
93 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales, la fijación de un astreinte es una facultad
discrecional otorgada a los jueces de amparo, y que mediante su Sentencia
TC/0048/12, el Tribunal Constitucional dispuso que su naturaleza es la de una
sanción pecuniaria y no la de una indemnización por daños y perjuicios en favor
del agraviado, por lo que se procederá a imponer, para mayor eficacia de esta
decisión, un astreinte por cada día de retardo en el cumplimiento de esta decisión,
por el monto y a favor de la institución que se harán constar en el dispositivo de la
misma.
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Esta decisión, firmada por los jueces del Tribunal, fue adoptada por la mayoría
requerida. No figuran las firmas de los magistrados L.V.S., segundo
sustituto; A.I..B.H. y W..S.G.R., en razón de
que no participaron en la deliberación y votación de la presente sentencia por
causas previstas en la ley. Figuran incorporados el voto salvado de la magistrada
L.M..P.M., primera sustituta; y el voto particular de la
magistrada K.M.J.M., así como el voto disidente del
magistrado Justo P..C.K.. Consta en acta el voto salvado del
magistrado V..J.C..P., el cual se incorporará a la presente
decisión de conformidad con el artículo 16 del Reglamento Jurisdiccional del
Tribunal Constitucional.
Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, el Tribunal
Constitucional
DECIDE:
PRIMERO: DECLARAR admisible, en cuanto a la forma, el recurso de revisión
constitucional en materia de amparo interpuesto por el Instituto Dominicano de
Seguros Sociales (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de
dos mil quince (2015).
SEGUNDO: ACOGER, en cuanto al fondo, el referido recurso de revisión
constitucional en materia de amparo y, en consecuencia, REVOCAR la referida
sentencia núm. 00539-2015.
TERCERO: ADMITIR, en cuanto a la forma, y ACOGER parcialmente, en
cuanto al fondo, la acción de amparo incoada por la señora E..E..M.
.L. contra el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) el cinco (5)
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 28 de 48
de octubre de dos mil quince (2015) y, en consecuencia, ORDENAR al Instituto
Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) la devolución de las trescientas nueve
(309) cotizaciones avanzadas por la señora E..E..M..L., en la
forma y proporción establecida en los artículos 66 de la Ley núm. 1896, sobre
S.S., y 43 de la Ley núm. 87-01, de S.S..
CUARTO: IMPONER un astreinte de tres mil pesos dominicanos con 00/100
(RD$3,000.00) a favor del Cuerpo de Bomberos de San Pedro de Macorís por cada
día de retardo en la ejecución de la presente decisión, por parte del Instituto
Dominicano de S.S. (IDSS).
QUINTO: DECLARAR el presente recurso libre de costas, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 72, parte in fine, de la Constitución, 7 y 66 de la Ley núm.
137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011).
SEXTO: ORDENAR la comunicación de la presente sentencia, por S.retaría, a
la parte recurrente, Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS); y a la parte
recurrida, señora E.E.M.L., así como a la Procuraduría
General Administrativa y al Cuerpo de Bomberos de San Pedro de Macorís.
SÉPTIMO: DISPONER su publicación en el Boletín del Tribunal Constitucional.
Firmada: M.R.G., J.P.; L.M.P..M.,
J. Primera Sustituta; H.A. de los Santos, J.; J.P.
.C.K., J.; V.J..C.P., J.; J.C..u.
.D., J.; R.D.F., J.; V.G.B., J.; K.M.
.J.M., J.; I.R., J.; J.J.R.B., S.retario.
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 29 de 48
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA
L.M.P.M.
La magistrada L..M..P..M. tiene un voto salvado con relación
al destinatario del astreinte en los mismos términos y por iguales razones que las
expresadas en la Sentencia TC/0048/12, de fecha ocho (8) de octubre de dos mil
doce (2012).
Firmado: L.M.P.M., J. Primera sustituta
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO
JUSTO P.C.K.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia, y
coherentes con la opinión que mantuvimos en la deliberación, ejercitamos la
facultad prevista en el artículo 186 de la Constitución y, en tal sentido,
presentamos nuestro voto particular, fundado en las razones que expondremos a
continuación:
1. En la especie se ha interpuesto un recurso de revisión de amparo contra la
sentencia número 00539-2015, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015), la cual acogió
la acción de amparo incoada por E.E..M.L. contra el Instituto
Dominicano de S.S. (IDSS).
2. La mayoría del Tribunal Constitucional decidió admitir el recurso de
revisión, revocar la sentencia de amparo y acoger parcialmente la acción. En
efecto, el Tribunal establece que:
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Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 30 de 48
no obstante haberse comprobado la improcedencia del otorgamiento de una
pensión por vejez o por discapacidad de la accionante, por las
argumentaciones más arriba expuestas, concluye que la acción incoada por la
señora E.E.M., debe ser acogida parcialmente, y por aplicación
de las normas mencionadas en el cuerpo de la presente decisión, procederá a
ordenar la devolución de las cotizaciones realizadas por la accionante, en la
forma y proporción establecida en los artículos precitados.
3. Disentimos con el criterio establecido por la mayoría, así como el juez de
amparo, y en tal sentido entendemos que luego de admitido el recurso, la sentencia
de amparo debió ser revocada, y la acción de amparo declarada inadmisible en
razón de que la misma es notoriamente improcedente. Para explicar nuestra
disidencia, abordaremos lo relativo a la naturaleza de la acción de amparo, así
como sobre el rol del juez de amparo, para luego exponer nuestra posición en el
caso particular.
I. Algunos elementos fundamentales sobre la acción de amparo.
4. La Constitución de la República, promulgada el 26 de enero de 2010, en su
artículo 72, consagró el amparo en los términos siguientes:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante los
tribunales, por si o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de
sus derechos fundamentales, no protegidos por el habeas corpus, cuando
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de toda
autoridad pública o de particulares, para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o acto administrativo, para garantizar los derechos e intereses
colectivos y difusos. De conformidad con la ley, el procedimiento es preferente,
sumario, oral, público, gratuito y no sujeto a formalidades.
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Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 31 de 48
5. Así, pues, en la actualidad, es desde el texto supremo que se aportan los
elementos esenciales que caracterizan al régimen del amparo.
6. Posterior a la proclamación de la Constitución, se produjo la entrada en
vigencia de la Ley No. 137-11, la cual, en su artículo 65, vino a regular el régimen
del amparo en los términos siguientes:
La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una
autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesione, restrinja, altere o amenace
los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, con excepción de
los derechos protegidos por el habeas corpus y el habeas data.
4
7. Los derechos protegidos por el amparo son los derechos fundamentales, no
otros; salvo en la situación excepcional de que no existiere “una vía procesal
ordinaria para la protección de un derecho de rango legal que no es
materialmente fundamental o no tiene conexidad con un derecho fundamental”
5
,
situación en la que, “en virtud de los principios constitucionales de efectividad
(artículo 68), tutela judicial efectiva (artículo 69) y favorabilidad (artículo 74.4),
reconocidos también por la LOTCPC (artículos 7.1, 7.4 y 7.5)”
6
, el amparo
devendrá, consecuentemente, en “la vía procesal más idónea para la tutela de
dicho derecho”
7
.
4
Este y todos los demás subrayados que aparecen en este voto, son nuestros.
5
J.P., E.. Comentarios a la ley orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales ; IUS
NOVUM, E.B., Santo Domingo, segunda edición, 2013, p. 175.
6
I..
7
I..
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Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 32 de 48
8. El amparo, en palabras del colombiano O.J..D.R., "[n]o es un
proceso común y corriente, sino un proceso constitucional”
8
y, en tal sentido, “no
es propiamente un proceso con parte demandante y parte demandada, sino una
acción con un solicitante que pide protección por una violación o amenaza de los
derechos fundamentales que en la Constitución se consagran”
9
.
9. La acción de amparo busca remediar –de la manera más completa y
abarcadora posible– cualquier violación o amenaza de violación a los derechos
fundamentales en perjuicio de una persona. Tal es –y no alguna otra- su finalidad
esencial y definitoria; tal es su naturaleza. Como ha afirmado la Corte
Constitucional de Colombia, su finalidad “es que el/la juez/a de tutela, previa
verificación de la existencia de una vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, dé una orden para que el peligro no se concrete o la violación
concluya”
10
.
10. Así, según D.R.:
Cuando la tutela prospera, finaliza con una sentencia que contiene órdenes.
No se trata de un juicio controvertido donde se le da o no la razón a las partes.
Realmente la relación es entre la Constitución que consagra el derecho
fundamental y la acción u omisión que afecta a aquel. El objetivo es por
consiguiente que cese la violación a un derecho fundamental o que se
suspenda la amenaza de violación
11
.
8
D.R., O.J.. Acción y procedimiento en la tutela; Librería Ediciones del Profesional, sexta edición actualizada,
Colombia, 2009, p. 55.
9
D.R., O.J.. Op. Cit., p. 42.
10
Conforme la legislación colombiana.
11
D.R., O.J.. Op. Cit., p. 59.
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Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 33 de 48
11. Es en tal sentido que se pronuncia el artículo 91 de la Ley No. 137-11,
cuando establece:
La sentencia que concede el amparo se limitará a prescribir las medidas
necesarias para la pronta y completa restauración del derecho fundamental
conculcado al reclamante o para hacer cesar la amenaza a su pleno goce y
ejercicio.
12. De esto, último deriva la constatación de que el juez de amparo tiene
un rol particular, específico, característico, que es, por cierto, sustancialmente
diferente al que corresponde al juez ordinario.
II. Sobre los roles del juez de amparo y del juez ordinario.
13. En el desarrollo que hacemos, es útil y conveniente enfatizar lo
relativo a la agresión a derechos fundamentales como un presupuesto esencial de
procedencia de la acción de amparo, si bien ello pudiera parecer obvio, y, en tal
sentido, subrayar la verdadera naturaleza de la acción de amparo y,
consecuentemente, su admisibilidad.
14. En este punto, conviene retener un asunto en particular: no toda
violación a derechos lo es a derechos fundamentales y que, por eso mismo, no toda
violación a derechos debe ser perseguida mediante una acción de amparo.
15. Resulta importante subrayar que, como hemos dicho, el amparo busca
remediar y/o subsanar violaciones o amenazas a derechos fundamentales, de
manera que la actuación del juez de amparo está limitada, conforme los términos
del artículo 91 de la Ley No. 137-11, a “prescribir las medidas necesarias para la
pronta y completa restauración del derecho fundamental conculcado al
reclamante o para hacer cesar la amenaza a su pleno goce y ejercicio”.
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Instituto Dominicano de S.S. (IDSS) contra la Sentencia núm. 00539-2015, dictada por la Segund a Sala del Tribunal
Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 34 de 48
16. En el mismo sentido, la doctrina española ha aclarado que el “amparo
judicial ordinario”
12
es un procedimiento preferente y sumario mediante el cual
ha de perseguirse el cese de la situación contraria al derecho fundamental que
impide al sujeto disfrutar de dicho derecho, impedir que la violación pueda
producirse, así como reponer al titular lo antes posible en el ejercicio de su
derecho fundamental. A esta intervención judicial la calificamos de
“preclusiva” precisamente porque tiene como objetivo evitar que la violación
se produzca, o poner fin de manera inmediata a la violación y porque genera,
también de forma inmediata, la restitución en el disfrute del derecho
fundamental violado.
13
17. En este mismo sentido, se ha establecido que:
El legislador se tiene que preocupar no tanto de extender el “amparo judicial
ordinario” a cualquier supuesto en que se alegue violación de derechos
fundamentales, sino precisamente de hacer realidad la preferencia y la
sumariedad en aquellos supuestos que requieren una pronta intervención
judicial para poner fin a la violación que todavía subsiste.
14
18. Como se aprecia, en la puntualización, por demás fundamental, de lo
anterior toma relevancia la precisión de los roles que corresponden al juez
ordinario y al juez de amparo, respectivamente.
12
Se refiere al amparo p revisto en el artículo 53.2 de la Constitución española, el cual establece: “Cualquier ciudadano podrá
recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la S.ción 1ª. del Capítulo II ante los Tribunales
ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad…”. Aparte, existe el “amparo
constitucional” que, en nuestro caso, constituye el recurso de revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales.
13
C.B., Ma Ángeles. El Tribunal Supremo y la tutela de los derechos fundamentales. El recurso de casación y el
14
C.B., Ma Ángeles. Op. cit., p. 57
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 35 de 48
19. En este sentido, es útil recordar que dichos roles son excluyentes, en
aras de salvaguardar la integridad de sus respectivos ámbitos de actuación,
evitando superposiciones y colisiones; de tal forma que el juez de amparo no debe
conocer cuestiones que son atinentes a la legalidad ordinaria y que, como tales,
deben ser resueltas por el juez ordinario a través de los condignos procedimientos
judiciales establecidos al respecto por la ley.
20. Es a esto que se refiere el Tribunal Constitucional español cuando
afirma que “la naturaleza del recurso de amparo impide suscitar ante este
Tribunal cuestiones de legalidad ordinaria”.
15
21. Y es que, en la medida en que el papel del juez de amparo es
reestablecer la lesión a derechos fundamentales, o impedir que la conculcación se
produzca, función que no se extiende, tal cual lo afirma el Tribunal Constitucional
español, a
[l]a mera interpretación y aplicación de las leyes, decidiendo conflictos
intersubjetivos de intereses, subsumiendo los hechos en los supuestos jurídicos
contemplados por las normas, con la determinación de las consecuencias que
de tal operación lógico-jurídica se deriven y que en definitiva supongan la
decisión de cuestiones de mera legalidad, las que pertenece decidir con
exclusividad a los Jueces y Tribunales comunes
16
.
22. De igual manera, la doctrina constitucional española ha dejado claro
que al juez de amparo no le corresponde dirimir o resolver lo relativo a la legalidad
ordinaria y, en este sentido, ha dictaminado que:
15
STC 051/2008, 14 de abril de 2008.
16
Tribunal Constitucional Español. Auto ATC 773/1985 del 6 de noviembre de 1985.
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 36 de 48
Es al J. ordinario al que compete la interpretación de la legalidad ordinaria
y su decisión debe ser asumida por este Tribunal y no puede ser sustituida por
otra diferente en un recurso de amparo cuando ello no viene reclamado por la
necesidad de ajustarla a la Constitución.
17
23. Así las cosas, el juez de amparo no puede tomarse el papel y las
funciones de lo que por ley corresponde dirimir a los jueces ordinarios puesto que,
en tal eventualidad, estaría contradiciendo su propia naturaleza y rol.
24. Y es que todo lo que no se encuentra dentro del ámbito del amparo,
conforme los elementos que hemos previamente mencionado, es asunto propio del
juez ordinario y a él corresponde resolverlo. Es decir, todo lo que no busca
remediar y/o subsanar violaciones a derechos fundamentales, procurando
establecer las medidas necesarias para la pronta y completa restauración de tales
derechos o hacer cesar la amenaza a su pleno goce y ejercicio; todo ello, repetimos,
no es asunto del juez de amparo y es, por el contrario, asunto propio del juez
ordinario, a quien, por demás, toca solucionarlo.
25. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela ha
exigido, para la procedencia y admisibilidad de la acción de amparo
que exista una violación de rango constitucional y no legal, ya que si [no]
fuere así el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría en un
mecanismo ordinario de control de legalidad. Lo que se plantea en definitiva
es que la tuición del amparo esté reservada para restablecer situaciones que
provengan de violaciones de derechos y garantías fundamentales, pero de
ninguna forma de las regulaciones legales que se establezcan, aun cuando las
mismas se fundamenten en tales derechos y garantías. Y aun cuando resulta
17
Tribunal Constitucional Español. STC 107/1984, de fecha 23 de noviembre de 1984.
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 37 de 48
difícil deslindar cuándo las violaciones que se alegan son de orden
constitucional o legal, la regla que la jurisprudencia ha establecido se contrae
a indicar que si la resolución del conflicto requiere, insoslayablemente, que la
decisión se funde en el examen de la legalidad de las actuaciones que
constituyen la fuente de las violaciones denunciadas, la violación
evidentemente no será de orden constitucional.
18
26. Se trata, en efecto, de “no convertir al amparo en un proceso en que
se discutan materias ajenas a su ámbito de protección”
19
y de tener presente, en
todo caso, que, como ha dicho el Tribunal Constitucional peruano en unos párrafos
que bien aplican a nuestra realidad, “[l]a experiencia jurisdiccional ha demostrado
que el uso indiscriminado e irrazonable de las acciones de garantía genera (…) la
depreciación de la majestad de la justicia constitucional”
20
.
27. Y es que, como ha subrayado el magistrado del Tribunal
Constitucional peruano, G..E.C., “en otros ordenamientos jurídicos se
ha puesto especial énfasis a la necesidad de que las controversias sometidas a
conocimiento de los tribunales por medio del proceso de amparo, no se relacionen
con los posibles problemas o dudas que puedan existir en torno a la regulación o
desarrollo legal de los mismos”
21
.
28. Ya este mismo Tribunal Constitucional manifestó, en la sentencia
TC/0017/13 del 20 de febrero de 2013, “que la naturaleza del recurso de amparo
impide suscitar ante un órgano constitucional cuestiones de legalidad ordinaria,
cuya interpretación no es función de este Tribunal”; criterio que, como vimos en
18
Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, Sala Constitucional. Sentencia del 31 de mayo de 2000.
19
E.C., G.. Tratado del proceso constitucional de amparo. Op. cit., p. 515.
20
STC Exp. No. 3283-2003-AA/TC. En: E.C., G.. Op. cit., p. 516.
21
Eto Cruz, G.. Op. cit., p. 523.
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párrafos anteriores, ha sido sostenido reiteradamente en la jurisprudencia
comparada.
III. Sobre la inadmisibilidad de la acción de amparo por ser
notoriamente improcedente.
29. Como hemos dicho previamente, la acción de amparo se encuentra
consagrada en los artículos 72, de la Constitución, y 65 de la Ley No. 137-11, ya
citados. Dicha ley regula esta acción en todos sus detalles, uno de los cuales,
especialmente relevante para el objeto de este voto, es el relativo a la facultad del
juez de amparo para inadmitir la acción de la cual ha sido apoderado.
30. En efecto, el artículo 70 de la referida ley establece las causas de
inadmisibilidad de la acción de amparo, en los términos siguientes:
El juez apoderado de la acción de amparo, luego de instruido el proceso,
podrá dictar sentencia declarando inadmisible la acción, sin pronunciarse
sobre el fondo, en los siguientes casos:
1) Cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva
obtener la protección del derecho fundamental invocado.
2) Cuando la reclamación no hubiese sido presentada dentro de los sesenta
días que sigan a la fecha en que el agraviado ha tenido conocimiento del acto
u omisión que le ha conculcado un derecho fundamental.
3) Cuando la petición de amparo resulte notoriamente improcedente.
31. A continuación, nos detendremos en el análisis de la causal
establecida en el artículo 70.3 previamente transcrito, no sin antes subrayar que, en
todo caso, el Tribunal Constitucional ha conceptuado que la inadmisibilidad de la
acción de amparo “debe ser la excepción, siendo la admisibilidad la regla”, como
expresó en su sentencia TC/0197/13.
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 39 de 48
32. Conviene detenernos en el significado del concepto, articulado por dos
términos -notoriamente e improcedente-, a los fines de precisarlo en la mayor
medida posible. Se trata, como se aprecia, de un concepto compuesto, que está
referido a uno de los términos que lo integran -la improcedencia-; es decir, lo que,
en realidad, debe comprobarse es la improcedencia, si bien, en todo caso, ella ha de
ser notoria.
33. Notoriamente se refiere a una calidad que es manifiesta, clara,
evidente, indudable, patente, obvia, cierta. De tal forma que aquello que tiene esa
calidad no amerita discusión.
34. La improcedencia significa que algo no es procedente. Es la calidad
“de aquello que carece de fundamento jurídico adecuado, o que por contener
errores o contradicciones con la razón, o haber sido presentado fuera de los
plazos oportunos, no puede ser admitido o tramitado.”
22
Se trata de un concepto
que tiene raigambre jurídico- procesal. En la especie, se refiere a una causal de
inadmisibilidad prevista por la Ley No. 137-11, en relación con la acción de
amparo. La inadmisibilidad, por su parte, constituye una “[c]ondición que tiene un
trámite, una demanda, una acción u otro procedimiento judicial, que ha sido
calificado como no viable por el funcionario o juzgador a cargo, por problemas de
forma o fallas jurídicas”
23
.
35. En la actualidad, la noción de notoriamente improcedente es vaga,
abierta e imprecisa. Ella, sin embargo, se puede definir –y solo se puede definir,
subrayamos- a la lectura de los artículos 72, de la Constitución, y 65, de la Ley No.
137-11, cuyos términos conviene recordar en este momento:
22
Diccionario hispanoamericano de Derecho, tomo I A/K; Grupo Latino Editores, primera edición, 2008, Bogotá, p. 1062.
23
Diccionario hispanoamericano de Derecho. Op. cit., p. 1071.
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36. El artículo 72, constitucional, reza:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante los
tribunales, por si o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de
sus derechos fundamentales, no protegidos por el habeas corpus, cuando
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de toda
autoridad pública o de particulares, para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o acto administrativo, para garantizar los derechos e intereses
colectivos y difusos. (…).
37. Por su parte, el artículo 65, dice:
La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una
autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesiones, restrinja, altere o amenace
lo9s derechos fundamentales consagrados en la Constitución, con excepción
de los derechos protegidos por el habeas corpus y el habeas data.
38. En dichos textos se consagra la naturaleza de la acción de amparo. En
efecto, en la medida en que se define la naturaleza y el alcance de la acción de
amparo, también se define la improcedencia de la misma. Así, de su lectura se
colige que, en la medida en que ella está destinada a la protección judicial de
derechos fundamentales vulnerados o amenazados, cuando dicha acción se
interpone con la finalidad de proteger otros derechos –derechos que no sean
fundamentales; derechos subjetivos, cuya protección se garantiza adecuadamente
mediante los procesos comunes por tratarse de un asunto de legalidad ordinaria-, es
decir, derechos que no son fundamentales, esa acción ha de resultar, entonces,
notoriamente improcedente.
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39. De igual manera, cuando la acción de amparo se interpone con la
finalidad de proteger derechos fundamentales como el de la libertad –protegido,
según la ley, por el habeas corpus y excluido taxativamente por el referido artículo
72, constitucional, entre los derechos fundamentales cuya protección puede ser
reclamada a través de la acción de amparo-, esa acción de amparo ha de resultar,
entonces, notoriamente improcedente.
40. Asimismo, cuando la acción se plantea con la finalidad de proteger
derechos fundamentales como el derecho a la autodeterminación o libertad
informativa –protegido, según la ley, por el habeas data y excluido taxativamente
por el referido artículo 65 de entre los derechos fundamentales cuya protección
puede ser reclamada a través de la acción de amparo-, esa acción ha de ser
considerada como notoriamente improcedente.
41. Y lo mismo ocurre cuando la acción de amparo procura el
cumplimiento o ejecución de una sentencia, posibilidad ésta que ha sido excluida
por el referido artículo 72 pues el mismo solo se refiere a la posibilidad de “hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo”, esa acción ha de ser,
también, notoriamente improcedente.
42. Se trata, como se aprecia, de situaciones procesales que, sin precisar
análisis del fondo de la cuestión principal, escapan del ámbito de atribuciones del
juez de amparo, por existir otros mecanismos legales claramente identificados por
el legislador para la efectiva tutela de los derechos involucrados y que, entonces,
hacen al amparo manifiestamente improcedente y deben, por tanto, conducir a la
inadmisión de la acción.
43. En todo caso, compartimos el criterio de que, como dice J..P.,
“la inadmisibilidad del amparo por su notoria improcedencia debe aplicarse con
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Expediente núm. TC-05-2016-0179, relativo al recurso de revisión constitucional en materia de amparo interpuesto por el
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suma cautela y prudencia, de modo que se declaren inadmisibles los amparos
manifiestamente improcedentes.”
24
44. Sobre el particular, este Tribunal ha dicho previamente en su sentencia
TC/0031/14 que “cuando la acción de amparo se interpone con la finalidad de
proteger derechos subjetivos –cuya protección se garantiza adecuadamente
mediante los procesos comunes por tratarse de un asunto de legalidad ordinaria-
es notoriamente improcedente”. A lo que agregó unas líneas que resultan
imprescindibles a la hora de abordar esta cuestión: “Lo anterior evidencia
situaciones procesales que, sin precisar análisis del fondo de la cuestión principal,
escapan del ámbito de atribuciones del juez de amparo por existir otros
mecanismos legales más idóneos o claramente identificados por el legislador para
la efectiva tutela de los derechos y que, entonces, hacen al amparo notoriamente
improcedente.”
45. Muy ligada a la anterior –es decir, al propósito de proteger derechos
que no sean fundamentales-, toda acción que se refiera a una cuestión de
legalidad ordinaria. Tal fue el contenido de su sentencia citada en el párrafo
anterior, pero también, y aun antes de esa, de su sentencia TC/0017/13, en la que
decidió
desestimar la acción de amparo por tratarse de una cuestión de legalidad
ordinaria, competencia de los jueces ordinarios. En efecto, tanto la doctrina
como la propia jurisprudencia constitucional comparada han manifestado que
la determinación del hecho, la interpretación y aplicación del derecho, son
competencias que corresponden al juez ordinario por lo que el juez
constitucional limita el ámbito de su actuación a la comprobación de si en la
aplicación del derecho se ha producido una vulneración a un derecho
constitucional. Este Tribunal es de criterio que la naturaleza del recurso de
24
J.P., E.. Op. cit., p. 195.
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amparo impide suscitar ante un órgano constitucional cuestiones de legalidad
ordinaria, cuya interpretación no es función de este Tribunal.
46. Como ha afirmado J.P.
[l]a clave radica en evaluar la notoria improcedencia de un amparo a partir
del artículo 72 de la Constitución, el cual establece que se trata de una acción
para la protección de derechos fundamentales, derechos que no se encuentran
protegidos por el habeas corpus, que hayan sido vulnerados o amenazados y
que dicha vulneración o amenaza sea consecuencia de la acción o la omisión
de una autoridad pública o de un particular.
25
47. Conviene, pues, repetir aquí el contenido de dicho artículo 72:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante los
tribunales, por si o por quien actúa en su nombre, la protección inmediata de
sus derechos fundamentales, no protegidos por el habeas corpus, cuando
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de toda
autoridad pública o de particulares, para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o acto administrativo, para garantizar los derechos e intereses
colectivos y difusos.
48. Como hemos dicho antes, la evaluación de la notoria improcedencia
debe hacerse, también, a la luz del artículo 65 de la Ley No. 137-11, que reza:
La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una una
autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesiones, restrinja, altere o amenace
los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, con excepción de
los derechos protegidos por el habeas corpus y el habeas data.
25
J.P., E.. Op. Cit., p. 194.
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49. Esos textos consagran la naturaleza de la acción de amparo -su
naturaleza, objeto y alcance- y, consecuentemente, su improcedencia.
IV. Sobre el caso particular.
50. En la especie, tal y como señalamos al inicio, no compartimos el
criterio de la mayoría, ya que entendemos que la evaluación de las pretensiones de
la accionante no corresponde al juez de amparo, y se tratar de una acción
inadmisible por ser notoriamente improcedente, conforme los términos del artículo
70.3.
51. En la especie, la notoria improcedencia se deriva de la naturaleza
misma de la cuestión que es, si se ausculta bien, impropia del ámbito del amparo y
atinente a la legalidad ordinaria.
52. En la especie, el mismo Tribunal Constitucional reconoce como la
improcedencia del otorgamiento de una pensión por vejez o por discapacidad de la
accionante; sin embargo, acoge parciamente la acción luego de hacer un análisis de
legalidad de la cuestión, sin explicar cuál derecho fundamental ha sido vulnerado.
Esto así porque, en efecto, no se ha vulnerado derecho fundamental alguno, sino
que se trata de un asunto de legalidad ordinaria, competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa.
53. Y eso, que corresponde hacer al juez ordinario –en este caso el de lo
contencioso administrativo-, no puede hacerlo el juez de amparo, puesto que la
acción de amparo, conforme explicamos, busca remediar violaciones, o amenazas
de violaciones, a derechos fundamentales, debiendo limitar su decisión a ese
asunto central y definitorio, es decir, la eliminación de la vulneración, o de la
amenaza de vulneración, a un derecho fundamental.
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54. Y ocurre, pues, que, en la medida en que dichos asuntos son atribución
del juez ordinario, ellos quedan excluidos, entonces, del ámbito de actuación del
juez de amparo. El juez de amparo, en efecto, no puede tomarse el papel y las
funciones que por ley corresponden a los jueces ordinarios puesto que, de hacerlo
así, estaría contradiciendo su propia naturaleza y rol –así como la del juez
ordinario, por supuesto- y estaría, consecuentemente y peor aún, afectando la
integridad, la funcionalidad, del sistema de justicia.
55. Es que, en efecto, si nos colocáramos en ese último –por demás,
hipotético- escenario, “no sólo se estaría impidiendo una protección acorde con la
especial significación e importancia del objeto protegido”
26
, sino también, y
todavía peor, se estaría promoviendo una igualación jurídica “entre un proceso
constitucional y un proceso judicial ordinario, con la consecuente
desnaturalización del primero de los mencionados”
27
y, en ese mismo sentido, se
estaría potenciando una pobre utilidad, cuando no una total inutilidad de la acción
de amparo o, todavía más, la sustitución de la acción de amparo por acciones
ordinarias.
56. En fin que, en la especie, lo que procede es declarar la acción de
amparo notoriamente improcedente, por ser una cuestión de legalidad ordinaria que
no corresponde dirimir al juez de amparo, sino a los tribunales correspondientes
del poder judicial.
Firmado: Justo P.C.K., J..
26
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. Cit., p. 46.
27
I..
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VOTO PARTICULAR DE LA MAGISTRADA
K.M.J.M.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia y de
acuerdo con la opinión que mantuvimos en la deliberación, nos sentimos en la
necesidad de ejercitar la facultad prevista en el artículo 186 de la Constitución, a
fin de ser coherentes con la posición mantenida.
I. Precisión sobre el alcance del presente voto
Como cuestión previa a exponer los motivos que nos llevan a elevar este voto
salvado, conviene precisar que la jueza que suscribe, comparte el criterio de que la
Sentencia núm. 00539-2015, de fecha ocho (8) de diciembre de dos mil quince
(2015), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, en
materia de amparo, objeto de revisión por ante este tribunal constitucional, debe
ser acogida.
Sin embargo, la suscrita salva el voto en lo relativo a las motivaciones que expone
el consenso de este tribunal constitucional para decretar la admisibilidad del
presente recurso de revisión de sentencia en materia de amparo y además expone
algunas consideraciones en lo referente al astreinte.
1. Sobre la admisibilidad del presente recurso de revisión de sentencia
relativa a acción de amparo
1.1. En la especie, si bien estamos de acuerdo con que se declare la admisibilidad
del presente recurso de revisión, la suscrita reitera que no debe ser aplicada la
dimensión objetiva, sino subjetiva del amparo, pues de hacerlo se dejaría
desprovisto al procedimiento de amparo del requisito de la doble instancia
dispuesto por nuestra Constitución, la Convención Americana de Derechos
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Superior Administrativo el ocho (8) de diciembre de dos mil quince (2015). Página 47 de 48
Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, situación
que el consenso de este tribunal finalmente subsanó, a través de la Sentencia
TC/0071/13, del siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), al descontinuar la
aplicación de la tesis sentada por la mencionada sentencia TC/0007/12 que se
sustenta en la aseveración de que la revisión no representa una segunda instancia o
recurso de apelación para dirimir conflictos inter partes.
1.2. Reiteramos nuestro criterio de que el presente recurso es admisible, sin
importar que sea relevante o no para la interpretación constitucional y para la
determinación de los derechos fundamentales, pues lo contrario sería frustrar y
volver ilusoria una de las funciones esenciales del Estado de Derecho, como lo es
la protección efectiva de los derechos fundamentales.
1.3. Además, cabe reiterar que el criterio de relevancia constitucional no puede
aplicarse restrictivamente, ya que toda vulneración a un derecho fundamental es,
en principio y por definición, constitucionalmente relevante y singularmente
trascendente para quien lo invoca o demanda su restitución. De ahí, que bastaba
constatar que el recurso de revisión de que se trata se interpuso dentro del plazo de
cinco (5) días, como en efecto se hizo.
2. La condena a un astreinte ha debido beneficiar a la señora E.E...
.M.L. y no al Cuerpo de Bomberos de San Pedro de Macorís.
2.1. La jueza que suscribe sostiene que debió favorecerse con el astreinte a la
recurrida E..E.M. Ledesma y no al Cuerpo de Bomberos de San
Pedro de Macorís, que ni siquiera era parte en el proceso. Al ser la naturaleza del
astreinte una medida de constreñimiento, de coacción, un medio indirecto de llegar
a la ejecución de la sentencia que ha amparado los derechos de la recurrida, con
ello se confirma tal naturaleza, pues lejos de ser una indemnización, lo que se
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sanciona es el incumplimiento, y es la recurrida, no el Cuerpo de Bomberos de San
Pedro de Macorís, la afectada por un eventual incumplimiento.
Por las razones que anteceden la jueza que suscribe comparte el criterio de que el
astreinte ha debido beneficiar a la recurrida, titular del derecho que ha sido
amparado por la presente sentencia, cuyo incumplimiento generaría el pago de un
astreinte de tres mil pesos dominicanos (RD$3,000.00) por cada día de retardo en
la ejecución de la presente decisión, por parte del Instituto Dominicano de Seguros
Sociales (IDSS).
Firmado: K.M.J.M., J.
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, secretario del Tribunal
Constitucional, que certifico.
Julio J.R.B.
.S.
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