Sentencia Nº TC/0418/22 de Tribunal Constitucional, 08-12-2022
| Número de sentencia | TC/0418/22 |
| Fecha | 08 Diciembre 2022 |
| Número de expediente | TC-05-2022-0144 y TC-05-2022-0180 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 1 de 108
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0418/22
Referencia: Expedientes números: (a)
TC-05-2022-0144, relativo al recurso
de revisión constitucional de sentencia
de amparo interpuesto por D.
.T.S..H. y compartes
y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al
recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por
M..V..S..C. y
compartes (en calidad de sucesores del
señor L..A..S. de Paz)
ambos contra la Sentencia núm. 0030-
03-2021-SSEN-00029, dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo del primero (1ero) de
febrero de dos mil veintiuno (2021).
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los ocho (8) días del mes de diciembre del año dos mil veintidós
(2022).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados
M.R..G., presidente; R..a.D.F.o, primer sustituto; L.
.V.S., segundo sustituto; J.A..A., A..L.B.
.M., M..U.B..V., J..P.C.K., V.
.J.C.P., D.G., M.d.C.S. de
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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C., M..V..M. y J..A..V..G., en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos185 numeral 4 de la Constitución, así como 9 y 94 de
la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011),
dicta la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de la sentencia objeto de los recursos de revisión
constitucional en materia de amparo
La Sentencia núm. 0030-03-2021-SSEN-00029, objeto de los recursos de
revisión constitucional de decisión jurisdiccional analizados, fue dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, el primero (1) de febrero de
dos mil veintiuno (2021). La parte dispositiva de la referida decisión establece–
textualmente–lo siguiente:
PRIMERO: DECLARA INADMISIBLE, de oficio, la presente Acción
Constitucional de Amparo, interpuesta por los señores D.T.
.S.H., J..S.H., R..A.S.
.H., G.R..L.S.S., E..R.S.
.S., G.D..L..P.R..S., P.J.
.I..S., A..S. DE PAZ, L..A.
.R.S. y E..M.M..R.
.S.D..G., en fecha 13 de noviembre del año 2019 en
contra de AES ANDRES DR, S.A., con intervención forzosa del
MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 70 numeral 3 de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal
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.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, por ser
notoriamente improcedente, en consonancia con las motivaciones
anteriormente expuestas.
SEGUNDO: Declara libre de costas el presente proceso de
conformidad con el artículo 72 de la Constitución Dominicana y el
artículo 66 de la Ley 137-11, por tratarse de materia constitucional.
TERCERO: Ordena a la Secretaria General, que proceda a la
notificación de la presente sentencia por las vías legales disponibles, a
la parte accionante, D.T..S.H., J.
.S.H., R.S..H., G.R.
.S.S., E..R.S.S., G.D.
.P..R..S., P..J..I..S.,
A.S. DE PAZ, L.A.R.S. y
E..M..M..R..S..D.
.G., a la parte accionada AES ANDRES DR, S.A. y el
interviniente forzoso MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS, así como
a la Procuraduría General Administrativa
CUARTO: ORDENA, que la presente sentencia se publicada en el
Boletín del Tribunal Superior Administrativo.
La referida sentencia fue notificada al abogado de los recurrentes D.T.
.S.H., J.S.H., R.S.H., G.
.R.S..S., E..R.S.S.ilva, G..D.P..R.
.S., P.J.R.S., A.S. De Paz, L.A.
.R.S., E..z.M.M..R.S. De Germosén y L.
.M.S..T., el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno
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.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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F.S. y M..E..F..S. (los tres últimos por haber
participado en el proceso ante este colegiado en calidad de recurrentes), a la parte
recurrida, AES Andrés DR S.A., al interviniente forzoso, Ministerio de Energía
y Minas, y a la Procuraduría General Administrativa.
QUINTO: DISPONER que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del
Tribunal Constitucional, en virtud del artículo 4 de la referida Ley núm. 137-11.
Firmada: M.R.G., juez presidente; R.D.F., juez primer
sustituto; L..V..S., juez segundo Sustituto; J..A..A.,
juez; A..L..B..M., jueza; M.U.B..V., juez;
J.P.C.llanos K., juez; V.J..C.P., juez;
D.G., juez; M. del Carmen Santana de Cabrera, jueza; M.
.V.M., juez; J.A..V.G., juez; G.A..V.
.R., secretaria.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO
JUSTO P.C.K.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia, a
fin de ser coherentes con la posición mantenida en las deliberaciones del caso,
ejercemos la facultad prevista en el artículo 186 de la Constitución y, en tal
sentido, presentamos nuestro voto particular, fundado en las siguientes razones:
1. La disputa que nos ocupa tiene sus orígenes en que las parcelas número
338 (antigua 440-B), 337-C-1-C-5-A, y 445, D.C. Nos. 32 (antigua 17/3), 32 y
17/3, cuya propiedad se encuentra registrada a favor de los finados M.
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
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sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
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Caridad de Paz de S., L.A..S. de Paz y compartes
13
, fue
posesionada de forma antijurídica por las autoridades estatales a los fines de
conceder a la empresa AES Andrés DR, S. A., la concesión para llevar a cabo
─en los terrenos que comportan tales bienes inmuebles─ los trabajos relativos
a la construcción del “Gasoducto del Este”.
2. Inconformes con que el Estado dominicano dispusiera de tales inmuebles
registrados sin su consentimiento, los sucesores de los legítimos propietarios
accionaron en amparo ─en su modalidad de extrema urgencia─ a los fines de
que se suspendieran tales trabajos y sus terrenos fueran devueltos en su estado
original. Tal acción constitucional de amparo fue declarada inadmisible por
notoriamente improcedente por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, conforme esboza la sentencia número 0030-03-2021-SSEN-
00029.
3. Los fundamentos jurídicos empleados por el tribunal de amparo para
retener la notoria improcedencia de la acción se basaron, en síntesis, en que los
accionantes en amparo ya habían apoderado al Tribunal Superior
Administrativo, en sus atribuciones ordinarias, de una demanda en pago del
justo precio o valor de los inmuebles expoliados por el Estado dominicano.
4. Inconformes con la decisión del tribunal de amparo los accionantes
presentaron sendos recursos de revisión constitucional ante el Tribunal
Constitucional. El consenso mayoritario, resolviendo estos recursos de revisión,
constató que el tribunal a quo actuó conforme al derecho cuando declaró la
notoria improcedencia de la acción constitucional de amparo porque la
jurisdicción ordinaria se encuentra apoderada de una demanda en pago del justo
13
Cfr. Certificados de título números 84-4270, 88-517 y 84-2297 emitidos, respectivamente, por los Registros de Títulos
del Distrito Nacional y S.P. de Macorís.
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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valor de los inmuebles, escenario donde se podrá verificar la legitimidad de la
expropiación, si operó alguna conculcación al derecho de propiedad y la
pertinencia de conceder el pago del justo valor reclamado.
5. En base a lo anterior, el colectivo acordó rechazar los recursos de revisión
y confirmar la decisión recurrida. No compartimos esta conclusión pues, más
allá de la existencia de una demanda con vocación al pago del justo valor en
virtud de la ley número 344, nuestra Carta Política recoge un debido proceso
para la expoliación del derecho de propiedad privada que en la especie no fue
observado y, en consecuencia, es menester del juez de amparo protegerlo; de
ahí que, en efecto, consideramos que ha debido aplicarse una distinción al
precedente y, por tanto, admitirse la acción de amparo en aras de verificar sus
méritos en cuanto al fondo.
6. En lo adelante, a fin de exponer la argumentación que soporta nuestra
disidencia, precisaremos unas breves notas sobre la actualidad del derecho de
propiedad y la expropiación en la República Dominicana (I); expondremos
algunos motivos sobre la esencialidad del previo y justo pago (II) para compartir
nuestra perspectiva en cuanto a que el amparo es una vía idónea para tutelar el
derecho de propiedad frente al ejercicio ilegítimo de la potestad expropiatoria
del Estado dominicano (III) y, por último, dejar constancia de nuestra posición
particular con relación al presente caso (IV).
I. LA ACTUALIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA
EXPROPIACIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
7. La actualidad del derecho de propiedad y de la expropiación en República
Dominicana se encuentra, en primer lugar, en la Constitución que, en su artículo
51, trae lo siguiente:
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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1) El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La
propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda
persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes.
Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa
justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su
justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de
tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En
caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la
indemnización podrá no ser previa.
(…)
4) No habrá confiscación por razones políticas de los bienes de las
personas físicas o jurídicas;
5) Sólo podrán ser objeto de confiscación o decomiso, mediante
sentencia definitiva, los bienes de personas físicas o jurídicas,
nacionales o extranjeras, que tengan su origen en actos ilícitos
cometidos contra el patrimonio público, así como los utilizados o
provenientes de actividades de tráfico ilícito de estupefacientes y
sustancias psicotrópicas o relativas a la delincuencia transnacional
organizada y de toda infracción prevista en las leyes penales;
6) La ley establecerá el régimen de administración y disposición de
bienes incautados y abandonados en los procesos penales y en los
juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico.
14
14
Constitución de República Dominicana, 13 de junio d e 2015, artículo 51. Se trata de una idéntica formulación que la
contenida, originalmente, en la Constitución del 26 de enero de 2010. Todos los subrayados y las negristas que aparecen en
este voto son nuestras.
En términos parecidos se pronuncia el Código Civil de Re pública Dominicana, en su artículo 545, que reza: “Nadie puede
ser obligado a ceder su propiedad a no ser por causa de utilidad pública, previa justa indemnización pericial, o cuando
haya discrepancia en la estimación, por juicio de Tribunal competente”. Por otra parte, en relación con las áreas protegidas,
la ley número 64-00, sobre medio ambiente y recursos naturales, en su artículo 36 d ispone que las áreas protegidas son
patrimonio del Estado, por tanto, éste podrá declarar de utilidad públi ca un área protegida perteneciente a una persona o
entidad privada, y adquirirla a través de compra o permuta, siendo el precio y las condiciones establecidos por las leyes que
rigen esta materia o por mutuo acuerdo. Subrayado nuestro.
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8. Tal enunciación contiene varios elementos que resaltamos a continuación:
12.1 El derecho de propiedad es reconocido y garantizado por el Estado;
12.2 La propiedad tiene una función social que conlleva obligaciones;
12.3 El derecho de propiedad incluye los elementos que, por definición,
conforman este derecho: el goce, el disfrute y la disposición de la propiedad;
12.4 El derecho de propiedad es inviolable y, excepcionalmente, sólo puede ser
afectado de forma legítima por la potestad expropiatoria que se reconoce al
Estado;
12.5 Esa facultad expropiatoria, para ser ejercida conforme a la Constitución,
debe serlo (i) para satisfacer una causa justificada de utilidad pública o de
interés social, así declarada mediante el correspondiente acto administrativo –
en nuestro caso, decreto del Poder Ejecutivo-, (ii) realizando previamente el
pago del justo valor de la propiedad afectada, a guisa de indemnización por el
daño que ocasiona la expropiación al titular del derecho, y (iii) el justo valor
puede ser determinado por acuerdo entre las partes ─el Estado y el titular del
derecho─ o mediante sentencia de tribunal competente.
12.6 La única excepción a que el referido justo valor sea pagado previo a la
expropiación, es la eventualidad de un Estado de Emergencia o de Defensa, que
es, por cierto, algo sustancialmente diferente al concepto de urgencia que se
suele encontrar en muchos decretos de expropiación (sobre esto volveremos
más adelante);
12.7 Se consagra la prohibición de la confiscación de los bienes de personas
físicas o jurídicas por razones políticas y, a propósito de ello, se precisan los
casos en que procedería, siempre mediante sentencia definitiva, la confiscación
o decomiso de bienes.
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9. La actualidad del derecho de propiedad y de la expropiación no quedaría
completa si no refiriéramos dos leyes que tienen una estrecha relación con el
objeto de estos casos: las número 344 y 13-07. Veamos, a continuación, un
análisis del contenido y alcance de ambas, iniciando con la primera.
A...B. análisis de la ley número 344 del 29 de julio de 1943
10. Conviene recordar que, en el momento de aprobación de esta ley, estaba
vigente la Constitución del 10 de enero de 1942
15
que es, como revela A.,
la que introduce el “interés social como justificante de esta enajenación
forzosa”
16
, o bien de la expropiación. Esta ley es importante, si bien, a nuestro
juicio, es mal entendida y peor aplicada. Veámosla sucintamente.
11. Su artículo 1 define su objeto:
[c]uando por causas debidamente justificadas de utilidad pública o
interés social, el Estado, o las Comunes o el Distrito de Santo Domingo
debidamente autorizados por el Poder Ejecutivo, deban proceder a la
15
Ella establecía, en su artículo 6: “Se consagran como inherentes a la personalidad humana: (…)
7° El derecho de propiedad. Esta sin embargo podrá ser tomada por causa de utilidad pública, o interés social, y previa
justa indemnización. En caso de calamidad pública, la indemnización podrá no ser previa. Queda prohibida la
confiscación general de bienes, salvo como pena a las personas culpables de traición o espionaje en favor del enemigo en
tiempo de guerra con nación extranjera”.
16
AMIAMA, M.A.. Notas de Derecho Constitucional. Colección Clásicos de Derecho Constitucional, volumen 2,
Santo Domingo: E.B., primera edición, 2016, pp. 92-93.
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expropiación de una propiedad cualquiera, el procedimiento a seguir
será el indicado en la presente ley.
12. A partir de ese pronunciamiento, pareciera ─como en efecto, muchos
tienden a pensar
17
─ que ella regula todos los asuntos relativos a expropiación,
que dicha ley es una “normativa legal que regula los procesos expropiatorios”,
cuando en realidad no existe tal normativa. Esta ley regula el procedimiento
para resolver, en la eventualidad de que se presentaren, los conflictos respecto
del precio de los inmuebles a expropiar. Nada más. No existe en el
ordenamiento nacional algo como una “normativa legal que regula los procesos
expropiatorios”
18
a la que, acaso ─coherentemente, según la visión de algunos─
haya que remitir todos los casos de expropiación. Existe, como hemos dicho,
esa norma con el propósito señalado, el cual, en todo caso, debe ser cumplido
con anterioridad a la expropiación del inmueble, so pena de violentar el
contenido constitucional y el derecho de propiedad.
13. La visión que debería primar es la de que la expropiación es un proceso de
raigambre constitucional, no legal. Regulado en términos constitucionales, no
legales; por la Constitución, no por alguna ley. En este sentido, la Norma
Suprema consagra la expropiación, como una excepción al carácter inviolable
del derecho de propiedad, para lo cual, conforme ella misma dice, debe cumplir
determinados requisitos, unos de los cuales es, como ya hemos dicho, el previo
pago del justo precio del inmueble expropiado. Es eso lo que hay que comprobar
en estos casos, no otra cosa, a menos que se quiera subordinar el contenido
constitucional al de una ley adjetiva.
17
Tal vez el título con el que aparece en nuestra colección de leyes ─“que establece un p rocedimiento especial para las
expropiaciones intentadas por el Estado”─, sea el causante de que, con demasiada frecuencia, no se aprecie su objeto real y
se remitan a su ámbito asuntos que no corresponde.
18
Seguramente hay quien lo afirma y piensa que esa ley es la 13-07. Sin embargo, como veremos dentro de poco, esta lo
que hace es tan sólo atribuir competencias al Tribunal Superior Administrativo para conocer de estos asuntos, pero no
regular los procesos expropiatorios.
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14. Así, pues, esta ley consagra un procedimiento especial, cuya aplicación es
acotada por ella misma. El grueso de la ley, en efecto, se refiere a los conflictos
que puedan surgir en torno al monto de la indemnización correspondiente por
concepto de expropiación, lo que regula con todo detalle. Su objeto no es
─insistimos─ regular la expropiación, sino ─algo más acotado y menos
pretensioso─ establecer un procedimiento para resolver judicialmente los
conflictos señalados.
15. Así, coherente con los términos de la constitución vigente entonces ─que
establecía la “previa justa indemnización” ─, esta ley regula el referido
procedimiento y lo hace para que opere antes de que se produzca la
expropiación, no después de ella.
16. La ley 344 fue modificada por la 108-05, del 23 de marzo de 2005, sobre
registro inmobiliario
19
, que derogó dos de sus artículos y modificó su artículo
2; cambio este último que es el más importante aportado por esta modificación,
en lo que respecta al objeto de estas páginas, y que se refiere a la legitimación
para actuar en justicia en relación con los conflictos que ella regula: ahora
podrían hacerlo, también, los particulares afectados, que antes sólo podía el
Estado. Así las cosas, el referido artículo 2, modificado, dispone lo siguiente:
En caso de que no se llegue a un acuerdo sobre el valor de la propiedad
que deba ser adquirida, el Estado, los municipios, o las partes
perjudicadas en ausencia de acción del Estado, o el Distrito Nacional
por medio de sus representantes, debidamente autorizados, dirigen una
instancia al juez de primera instancia competente o al tribunal de
19
Esa ley fue, a su vez, modificada por la ley número 51-07 del 23 de marzo de 2005, sobre Registro Inmobiliario, pero
esos cambios tienen ningún impacto en la temática que analizamos en estas páginas. La 51-07 derogó los artículos 12 y 16
de la ley número 344, los que, por cierto, ya habían sido derogados por la ley número 108-05.
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jurisdicción original, según el caso, solicitando la expropiación de la
misma y la fijación del precio correspondiente. En caso de que la
expropiación afecte una parte del inmueble se debe acompañar a la
instancia, el plano de subdivisión correspondiente donde se determine
e identifique la parte expropiada; dicho plano debe ser aprobado por
la Dirección Regional de Mensuras Catastrales y la parcela resultante
no se registrará en la oficina de Registro de Títulos hasta tanto el juez
interviniente no ordene su registro. Una vez iniciado el proceso judicial
por ante el tribunal inmobiliario, el juez debe ordenar la inscripción del
proceso de expropiación en el registro complementario del inmueble.
Párrafo. - Una vez que la sentencia sea irrevocable, el juez interviniente
debe ordenar el registro del o los inmuebles a nombre de quien
corresponda.
17. Si nos fijamos bien, ese artículo 2 habla del “valor de la propiedad que
deba ser adquirida”, lo que, obviamente deja dicho que la propiedad, en
relación con la cual se discute el monto de la indemnización correspondiente
por su expropiación, aún no ha sido adquirida; que se está discutiendo el monto
por el que ella será ─cuando se resuelva ese conflicto, no antes─ adquirida.
18. Al hilo de ese pronunciamiento, el mismo artículo habla, unas líneas más
adelante, de que las partes ─“el Estado, los municipios, o las partes perjudicadas
en ausencia de acción del Estado, o el Distrito Nacional por medio de sus
representantes, debidamente autorizados” ─, enfrentadas por el referido asunto,
dirigirán una instancia al juez que corresponda “solicitando la expropiación
de la misma y la fijación del precio correspondiente”, lo que habla, también,
en el sentido señalado de que al momento en que se está produciendo esa
discusión, la expropiación no se ha consumado.
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 75 de 108
19. Es, pues, claro: si se ha de solicitar la expropiación, como dice la ley, es
porque la misma, en efecto, no se ha consumado y se pretende consumar una
vez se resuelva el conflicto en cuestión ─el del monto de la indemnización─; es
decir, la discusión y solución en torno al monto de la indemnización se produce
antes de la expropiación, no después de ella. Como debe ser, pues tal era ─y es,
por cierto─, el mandato constitucional.
20. Aparte de lo señalado hasta aquí, esta ley, para la determinación del precio,
prevé la posibilidad de designación de peritos que coadyuven a una definición
precisa y justa del precio de la propiedad afectada por la expropiación. En tal
sentido, su artículo 6
20
consagra la posibilidad, a cargo del propietario, de
nombramiento de un perito y, asimismo, conforme su artículo 7, la posibilidad,
a cargo del Estado, de designar “un segundo perito”
21
.
21. El trabajo de uno o de ambos peritos, cuyas opiniones, conforme el artículo
8, serán oídas en audiencia, colocará al Tribunal “en capacidad para decidir
soberanamente respecto de la expropiación y del valor devengado al
propietario”. Los términos de este artículo ─ “decidir (…) respecto de la
expropiación” ─, hablan, como el artículo 2, en el sentido de que la
expropiación aún no se realiza, lo que, como hemos dicho, resulta a todas luces
coherente con el mandato constitucional vigente en el momento de la
aprobación de aquella ley, cuyo espíritu es el que ha prevalecido hasta hoy.
22. Su artículo 10 establece que
20
Conforme los términos del párrafo I de dicho artículo, “se realizará por declaración hecha por el propietario en causa ante
el Secretario del Tribunal competente para conocer del caso, quien levantará el acta correspondiente. Este perito deberá
comparecer a la audiencia para el desempeño de su misión”.
21
Dicho artículo establece que ello se hará “en la misma forma establecida en el artículo anterior, estando también obligado
dicho perito a comparecer a la audiencia para el cumplimiento de su misión.”
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[l]as tasaciones o retasaciones de inmuebles realizadas por la Dirección
General del Catastro Nacional que hubieran servido de base para el
pago de impuesto, serán consideradas correctas y ningún Tribunal podrá
reducir el valor de esas tasaciones, salvo el caso de que las propiedades
de que se trate hayan experimentado, posteriormente a la tasación, una
desvalorización determinada por causa notoria, por incendio,
destrucción u otra circunstancia de esa misma índole.
23. De igual manera, cuando se trate de inmuebles registrados, el
procedimiento contenido en la ley que analizamos será llevado, conforme el
artículo 11, “ante el Tribunal Superior de Tierras”.
24. El artículo 13 es particularmente revelador, especialmente en el sentido
que señalamos de que esta ley ha sido prevista para que opere antes de la
expropiación. Este, en efecto, dispone que “[e]n caso de que no haya acuerdo
sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y el Poder Ejecutivo
declare la urgencia, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá entrar
en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación”, a
seguidas de lo cual establece que ello se hará “una vez que se haya depositado
en la Tesorería Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta Republica
Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional como precio de los mismos
a reserva de discutir si procede o no el pago de un suplemento de precio,
ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de
una instancia.”
22
25. Es decir: si se trata de una situación excepcional en la que no hay acuerdo
sobre el precio respecto de una expropiación que, además, ha sido declarada de
22
El párrafo II de este artículo establece que: “En caso de que se trate de un inmueble registrado, la entrega en posesión del
mismo por el Estado, los municipios o el Distrito Nacional, será ejecutada por el Procurador Fiscal del Distrito Nacional
correspondiente. Si fuere necesario dichos funcionarios podrán requerir el uso de la fuerza pública para los fines arriba
indicados”.
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.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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urgencia
23
, la ley, aun en tal escenario, no avasalla ni atropella al propietario
sino que, por el contrario, garantiza, aun mínimamente, el cumplimiento de los
parámetros constitucionales, en especial la indemnización previa ─en este caso,
mediante el depósito señalado, antes de que el Estado entre en posesión del
inmueble en cuestión─ que le corresponde, si bien, en tal situación, el depósito
será de la cantidad correspondiente al valor fijado por el Catastro Nacional
como precio de los mismos, todo sin perjuicio de que se pague un complemento
más adelante.
26. Se podría decir, entonces, de acuerdo al referido artículo 13, que la
urgencia se erige como una excepción legislativa al requisito del previo pago
del justo valor. Pero no. No se trata de eso. Baste recordar, en este sentido, que
el previo pago es una exigencia constitucional, mientras que esta declaratoria
de urgencia lo es de procedencia legal, lo que debería ser suficiente para
evidenciar la preminencia de la primera sobre la segunda. Más aun, esa
declaratoria de urgencia es sustancialmente diferente de las situaciones
excepcionales previstas por la Constitución
24
en las que la expropiación puede
realizarse sin el previo pago: los casos de Estado de Emergencia o Estado de
Defensa
25
, los cuales requieren, además de la declaración del presidente de la
República, de la autorización del Congreso Nacional, conforme al artículo
262
26
.
23
En la Constitución de 1942 sólo se incluía la excepción de los “casos de calamidad pública” en los que la indemnización
podía no ser previa. En la constitución del 16 de septiembre de 1962, que era la vigente cuando se promulgó la ley número
471 del 2 de noviembre de 1964, que modificó el artículo 13 de la ley número 344, se decía lo mismo al respecto.
24
A partir de la constitución de 1943, que era la vigente al momento en que se promulgó la ley 344, se previó la posibilidad
de expropiar, sin el previo pago, sólo en casos de calamidad pública. Con la reforma de constitucional de 1963 se abandonó
esa posibilidad y se retornó a ella en con la reforma constitucional de 1966 y se mantuvo vigente hasta la proclamación de
la reforma de 2010. A partir de esta última reforma, sin variación alguna en la reforma de 2015, en el numeral 1 del artículo
51, se prevé la posibilidad de expropiar, sin el previo pago, sólo en los casos de Estado de Emergencia o Estado de Defensa.
25
Estos son dos de los tres Estados de Excepción que contempla la constitución vigente, el otro es el Estado de Conmoción
Interior; todos los cuales requieren, además de la declaración del presidente de la República, de la aprobación del Congreso
Nacional.
26
Reza: “Se consideran estados de excepción aquellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de
la Nación, de las instituciones y d e las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias. El
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27. Esa declaratoria de urgencia ha sido mal entendida y mal aplicada, pues
ella, coherente con el sentido de la Constitución y de la ley, sigue estando
acotada al momento previo a la expropiación. Es decir, puede declararse la
urgencia, pero no para obviar y desconocer el previo pago. No por otra razón el
legislador previó que, en su eventualidad, ella conllevaría el depósito señalado,
a ser realizado en las referidas condiciones, en todo caso antes de la
expropiación. Aceptar lo contrario sería contradecir a la propia ley 344 y, más
aun, contrariar el contenido constitucional.
28. Aparte de estos aspectos resaltados, otro, por su trascendencia, impone sus
reales y es que esta norma no prevé solución para aquellos casos en los que, al
margen de si existe o no conflicto sobre el valor, el Estado no cumple con el
pago aun después de realizada la expropiación, en relación con lo cual algunas
preguntas se nos abalanzan: ¿es pertinente aplicar esta ley para solventar esta
situación que, como hemos demostrado, no fue prevista por ella?; o bien, ¿una
ley que, como la 344, fue prevista para solventar conflictos relativos al monto
del justo valor del inmueble objeto de una expropiación, antes de que esta se
produzca, es útil para solventarlos con posterioridad a que la “expropiación”
─así entre comillas─ se ha concretado? C.os que no, pero sobre esto
volveremos más adelante. Mientras, veamos la ley número 13-07, a
continuación.
B..B. análisis de la ley número 13-07
29. La ley 13-07, del 5 de febrero de 2007, vino a disponer, esencialmente, un
traspaso de competencias, de tal forma que, conforme su artículo 1, “las
Presidente de la República, con la autorización del Congreso Nacional, podrá declarar los estado s de excepción en sus tres
modalidades: Estado de Defensa, Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia.”
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competencias del Tribunal Superior Administrativo (…), así como las del
Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero, sean
ejercidas por el Tribunal Contencioso Tributario (…), el que (…) se denominará
Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo”.
30. Más aún, en el párrafo de dicho artículo, estableció que “el Tribunal
Contencioso Tributario y Administrativo tendrá competencia además para
conocer: (…) (c) los procedimientos relativos a la expropiación forzosa por
causa de utilidad pública o interés social; y d) los casos de vía de hecho
administrativa, excepto en materia de libertad individual”.
31. Dicha norma establece otros aspectos de carácter procesal, los que, sin
embargo, no interesan al objeto de este voto.
32. Llegados aquí, conviene realizar un análisis combinado de ambas leyes.
C..B. análisis combinado de las leyes números 344 y 13-07
33. Del análisis combinado de las leyes números 344 y 13-07, podemos
deducir algunos aspectos relevantes:
33.1. Para los casos en que se haya formalizado ─mediante decreto─ un proceso
de expropiación y no existiere acuerdo entre las partes ─el Estado y el
propietario─ sobre el precio ha sido previsto un procedimiento judicial que
propende a resolver el conflicto para, luego de su solución, dar paso a la
realización de la expropiación;
33.2. Ese procedimiento puede ser incoado ─es decir, se encuentran
legitimados para impulsarlo─ por (i) el Estado, (ii) los municipios, (iii) el
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Distrito Nacional y (iv) los titulares del derecho afectado, si bien en este último
caso ello será en ausencia de acción estatal, precisión esta última que, por
cierto, siempre se obvia y que, sin embargo, dice mucho del espíritu de la ley
número 344, que ya hemos resaltado, ahora en el sentido de que es al Estado a
quien, en principio, corresponde acudir a la justicia a dilucidar un aspecto nodal
de una operación que es él, y nadie más, quien está interesado en impulsar. Es
decir: el Estado está interesado en expropiar, el Estado debe conducir las
acciones necesarias para resolver ─incluso judicialmente─ los asuntos que
impiden que la expropiación se desarrolle conforme los términos de la
Constitución para, una vez resueltos tales asuntos ─y no antes─, proceder con
la expropiación. Como se ha visto, los particulares también pueden accionar –
esto, por cierto, sólo a partir de la modificación de 2005-, pero resaltamos aquí
que la iniciativa en este sentido, conforme los términos de la ley, corresponde
al Estado y, en ausencia de su acción, a los particulares.
33.3. Mediante dicho procedimiento, se solicita al órgano judicial
correspondiente ─es decir, el Tribunal Superior Administrativo, según dispuso
la ley número 13-07 y ha reconocido el Tribunal Constitucional dominicano
(ver sentencia TC/0206/16, del 9 de junio de 2016) ─ que proceda a ordenar (i)
la expropiación y (ii) la fijación del justo precio, con el cual deba ser
indemnizado el propietario afectado.
34. Precisada la actualidad del derecho de propiedad y de la expropiación en
nuestro país, examinaremos algunos motivos sobre la esencialidad del previo y
justo valor como elemento legitimante de la facultad expropiatoria del Estado
dominicano.
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II. BREVES NOTAS SOBRE LA ESENCIALIDAD DEL PREVIO Y
JUSTO PAGO
35. La visión que se ha tenido sobre esa característica del proceso
expropiatorio, lo mismo en la Administración que en el ámbito judicial, es
desenfocada, lo que explica muchas de las ocurrencias ─equívocos, injusticias─
que se han producido en esta materia.
36. No es, por cierto, lo que ocurre en la doctrina dominicana, donde se
encuentra una clara visión, una acabada conciencia al respecto, por demás
coherente con el contenido constitucional.
37. En efecto, M.A., por ejemplo, es categórico cuando dice que
“la indemnización debe preceder a la enajenación y debe ser justa”
27
. En días
más cercanos E.J.P. es aún más terminante cuando indica que
la expropiación no es constitucionalmente legitima a menos que haya
indemnización y que esta indemnización sea previa. La fórmula
empleada por la Constitución no permite la posibilidad de expropiar
antes e indemnizar después, como es el caso de la Constitución de
España. Solo “en caso de Estado de Emergencia, o de Defensa, la
indemnización podrá no ser previa” (art. 51.1). De manera que la falta
de cumplimiento de la previa indemnización impide la ocupación de
bienes y derechos objeto de la expropiación. Hay que indemnizar antes
y expropiar después.
28
27
AMIAMA, M., Ob. Cit. p. 93.
28
J.P., E.. Derecho Constitucional, volumen II, Santo Domingo: Ius Novum, Amigo del Hogar, segunda
edición, 2012, p. 214.
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38. F.C.A. se pronuncia con similar firmeza respecto al
carácter previo del pago cuando dice:
El obligatorio requisito fundamental del carácter previo debe ser
entendido como una carga del beneficiario de la expropiación para
consumar ésta en su favor; siendo un presupuesto esencial y de validez
y no una simple condición de eficacia, de tal modo que sin él no hay
expropiación sino una simple vía de hecho.
29
39. Al respecto, la clarividencia de estos doctrinarios dominicanos es
coherente no solo con el contenido del Texto Supremo dominicano, sino
también con algunas expresiones notables de la jurisprudencia comparada.
Como, por ejemplo, con la Corte Constitucional de Colombia cuando ha
expresado que: “La indemnización tiene pues un presupuesto de legitimidad
para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter preventivo,
constituido por la indemnización previa. (…) En el ordenamiento colombiano
la expropiación se constituye con el pago seguido de la obligación de
transmitir el dominio del bien”
30
. O, también, con el Tribunal Constitucional de
Perú, cuando ha dicho que “para que la expropiación como procedimiento sea
legítima, tiene que respetarse el derecho al debido proceso del titular del
derecho de propiedad”
31
y, asimismo, que “sólo se configura un procedimiento
expropiatorio si existe el pago previo del justiprecio por el bien expropiado,
tal como lo dispone (…) la Constitución.”
32
29
CONCEPCIÓN ACOSTA, F.E.. Teoría de las vías de ejecución en el Derecho Administrativo. Santo Domingo:
I.S.C., primera edición, 2017 pp. 451-452.
30
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-153 de 1994, del 24 de marzo de 1994.
31
Tribunal Constitucional de Perú. Segunda Sala, Sentencia del 20 de marzo de 2009, fundamento 10. Expediente 05614-
2007-PA/TC.
32
Tribunal Constitucional de Perú. Primera Sala, Sentencia del 28 de agosto de 2009, fundamento 11. Expediente 0864-
2009-PA/TC.
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40. Ese discernimiento se echa de menos en la actividad judicial dominicana.
El previo pago, en efecto, generalmente no es tratado, conforme lo establece la
Constitución, como un presupuesto esencial y de validez ─ni, mucho menos,
como un elemento legitimador─ del ejercicio de la facultad expropiatoria del
Estado, por demás diferenciador de aquel otro ejercicio estatal ─arbitrario,
abusivo, antijurídico, injusto─, ajeno al mandato constitucional y en detrimento
del derecho de propiedad, que los dominicanos, lamentablemente, conocemos
bien. Por el contrario, el previo pago es manejado usualmente como un
elemento más, diríase que opcional, como un trámite cualquiera que puede
cumplirse o no, sin riesgo de consecuencias sustanciales ni mayores.
41. Lo antedicho nos impone, pues, insistir en los presupuestos contenidos en
el artículo 51.1 de la Carta Política, en cuanto a que:
Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa
justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su
justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de
tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En
caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la
indemnización podrá no ser previa.
42. Y reiterar, entonces, que es desde el texto supremo que se desprende su
señalado carácter esencial.
43. En suma, la esencialidad del previo y justo pago se desprende del texto
constitucional y comporta no sólo un mecanismo para mitigar y compensar la
afectación que provoca una expropiación forzosa, sino, sobre todo, un requisito
sine qua non para la configuración del debido proceso expropiatorio
preceptuado en el artículo 51.1 de la Constitución dominicana. Así, el pago del
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justo valor, consumado en los términos constitucionalmente previstos, conduce
el proceso de expropiación por el cauce delineado por el constituyente, siempre
con el objeto de proteger al propietario como de satisfacer los intereses de la
colectividad. Es ahí, solamente ahí, en ese escenario de equilibrio entre los
intereses sociales y los individuales y de cumplimiento de los términos
constitucionales, que opera el proceso que el constituyente ha llamado
expropiación. Fuera de ese marco, no existe la expropiación como proceso
constitucional. En su ausencia lo que existe es otra cosa, marcadamente una
violación al derecho de propiedad.
44. Si no se entiende esto, si no se aprecia y se valora en los términos que
precisamos, no se entenderá la expropiación ni el debido proceso expropiatorio.
Mucho menos, las consecuencias que genera un proceso expropiatorio mal
entendido, desarrollado al margen del contenido constitucional.
45. Veamos, a continuación, el fundamento de esta esencialidad.
A. Sobre el fundamento de la esencialidad del previo pago
46. La esencialidad del pago ─acordado o determinado judicialmente─
realizado antes, y no después, de que el inmueble salga del dominio de su titular
para pasar ─tanto en hecho como en derecho─ a las arcas públicas, se puede
apreciar en los efectos que el mismo produce en diferentes ámbitos, entre los
cuales destacamos los tres siguientes.
i. Económicos
47. Los efectos económicos que genera un proceso expropiatorio en el
expropiado son el principal factor que informa de la esencialidad del previo
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pago; impacto que, por cierto, alcanza también ─para mal o para bien, según se
maneje─ a los entes gubernamentales.
48. Como señala P.C., “la previa indemnización es importante
porque excluye la posibilidad de que la expropiación disminuya el patrimonio
del expropiado”
33
. Respecto de los segundos, ─los entes gubernamentales─
sirve para sujetar sus actuaciones a los principios de juridicidad y de legalidad
de la actividad administrativa previstos en el artículo 138 constitucional
34
y
evitar, asimismo, que, si no lo hacen oportunamente, terminen pagando un
precio abultado por la plusvalía del importe ostentado por el inmueble en el
mercado cuando se consumó la actuación calificada de “expropiación”, lo cual
repercute negativamente en el erario público y, también, puede preparar el
escenario para que el juez que, posteriormente, conozca de los efectos lesivos
de una expropiación antijurídica pueda ordenar la reparación pecuniaria de los
daños y perjuicios experimentados por los propietarios.
49. Por otra parte, cuando se produce un proceso de expropiación al margen
del mandato constitucional, el factor pecuniario se convierte usualmente en el
reclamo principal de las personas afectadas por la actuación antijurídica. Sin
inmueble, y conscientes de la dificultad mayúscula que supone la devolución
de su propiedad, las víctimas generalmente circunscriben sus pretensiones a la
consecución del pago de la indemnización adeudada.
ii. Jurídicos
33
P.C., N.. Constitución Comentada 2015. Fundación Institucionalidad y Justicia, In c. (FINJUS),
Santo Domingo: Editora Amigo del Hogar, cuarta edición, 2015, p. 147.
34
Establece: “Principios de la Administración Pública. La Administración Pública está sujeta en su actuación a los
principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con
sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”.
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50. Cuando la afectación de la propiedad privada por parte del Estado se
realiza respetando el debido proceso expropiatorio genera el efecto jurídico
─por demás, elemental─ que supone el traspaso del derecho de propiedad del
inmueble desde el patrimonio de su titular a los confines del Estado dominicano.
Pero, también, genera otros efectos jurídicos, en la medida en que respeta el
núcleo esencial de una caterva de prerrogativas constitucionales como el debido
proceso, la seguridad jurídica, el derecho de propiedad ─incluida su función
social─, la familia, la vivienda, el medio ambiente, los recursos naturales y el
patrimonio nacional ─en los casos que aplica─, con todo lo cual fortalece el
orden constitucional y el Estado social y democrático de Derecho al que nos
conduce la Constitución.
51. Ahora bien, cuando la expropiación se realiza sin el abono del consabido
previo pago, esa actuación produce, igualmente, efectos jurídicos, si bien estos,
en lugar de morigerar la tribulación del propietario que pierde los derechos
sobre su propiedad, la agravan pues, además de perder los beneficios que
implica esa titularidad, se ve obligado a soportar el desasosiego de un leviatán
que, con su posición dominante y su actitud irresponsable e indolente, mancilla
otros derechos e intereses. En este contexto, el principal efecto jurídico es la
violación al derecho fundamental de propiedad. Y
iii. Sociales
52. El propietario debe contar con la garantía de que, afectado por un proceso
de expropiación, su estatus social no será disminuido. En efecto, el previo pago
debe ser el elemento concordante entre el antes y el después de la expropiación,
de forma que el estatus de la persona que pasa de propietaria a expropiada no
se vea afectado sustancialmente. En este sentido, el objetivo del previo pago es
asegurar estabilidad al expropiado, procurando su mínima afectación.
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 87 de 108
53. Para mejor ilustración, pongamos por ejemplo el caso en el que el bien a
expropiar sea el único que detente una familia y donde, en consecuencia, residan
sus integrantes; allí el previo pago es lo único que puede preparar a esa
propietaria para pasar a expropiada con afectaciones mínimas y adquirir,
entonces, un inmueble similar que le permita conservar un estatus social
parecido al que detentaban antes de la expropiación. Si el pago se produce
después de la desposesión o, pura y simplemente, no se produce, los efectos
sociales ─obviamente, negativos─ pueden alcanzar dimensiones tales que
lleguen a conculcar ya no sólo el derecho de propiedad sino también otros
derechos que, en este contexto, devienen conexos, tales como: los derechos de
familia, a la vivienda, a la educación, así como la protección reforzada de los
menores de edad, entre otros.
54. En suma, que el previo pago se erige como la principal garantía del
propietario frente a la limitación más gravosa, jurídicamente aceptada, al
derecho de propiedad. Es, justamente, lo que plantea el principio ubi
expropriatio ibi indemnitas, conforme al cual el sacrificio que representa la
expropiación debe ser indemnizado previamente, con el objeto de reparar la
afectación del derecho de propiedad y preservar el principio de igualdad ante
las cargas públicas
35
.
55. Veamos, a seguidas, unas muy breves notas en torno a la justeza de este
elemento primordial para la satisfacción del debido proceso expropiatorio que
es el previo pago.
B..B. notas en torno a la justeza del valor
35
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia número C -1074/02, del 4 de diciembre de 2008, disponible en línea:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-1074-02.htm.
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 88 de 108
56. La justeza del valor a pagar por concepto de expropiación hace parte,
también, de la esencialidad del previo pago del valor del inmueble a expropiar.
Este valor, como dice la Constitución, ha de ser justo y su determinación, por
supuesto, puede mutar de acuerdo a las particularidades de cada caso.
57. Al respecto, la Corte Constitucional de Colombia ha dicho que “[l]a
indemnización debe ser justa”
36
y, asimismo, que ella
no puede llegar al punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la
expropiación deberá siempre ponderar tales intereses privados y
sociales de manera que correspondan en realidad “a lo que es justo”.
Lo anterior significa que el valor indemnizatorio que se determine debe
comprender los daños causados, pero cuidando que no constituya un
enriquecimiento ni un menoscabo
37
.
58. En efecto, desde la perspectiva de la justeza, el pago del valor del inmueble
a expropiar debe ser visto como un mecanismo de preservación integral del
patrimonio del propietario, por lo que no debería ser un monto insuficiente ─que
tienda a empobrecer al titular─. Por cierto, tampoco debería ser, a la inversa, un
monto abultado ─que tienda a enriquecer al propietario de forma impropia─.
Todo, en el entendido de que el pago justo no busca que el propietario reciba
los valores a los que aspira, sino el monto más aproximado al valor de mercado
del bien que perderá.
59. La Corte Constitucional colombiana, en su afán de otorgar el justo valor a
las indemnizaciones o compensaciones por expropiación y tomando en cuenta
36
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia número C -306/13, del 22 de mayo de 2013, disponible en línea:
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/C-306-13.htm.
37
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia número C -306/13, del 22 de mayo de 2013, disponible en línea:
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/C-306-13.htm.
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por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 89 de 108
las funciones que puede tener el pago en diversos casos, ha esbozado varias
opciones y ha establecido que
(…) la indemnización no se limita al precio del bien expropiado. Si bien
la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños
adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del
resarcimiento que deba recibir el particular, no se limita a considerar
el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y
perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación.
(…)
En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función
meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que
comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y
ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para
garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la
Carta.
38
60. Al hilo de esto, es posible inferir que la justeza del valor se puede
determinar desde la función de la indemnización, lo que, desde luego, deberán
tener presente los peritos que intervengan en su evaluación. En todo caso, la
función de la indemnización habrá de responder a criterios conectables con la
juridicidad del proceso de expropiación. En efecto identificamos como posibles
hipotéticos los siguientes:
(i) Cuando el pago se realiza en los términos previstos en el artículo 51.1 de
la Carta Política y el debido proceso expropiatorio es respetado por el Estado.
La indemnización a intervenir en este supuesto ha de ser enteramente
compensatoria, pues se reduce al pago de un monto igual o, al menos, lo más
38
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia número C-1074/02, del 4 de diciembre de 2008.
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aproximado posible al valor de mercado ostentado por el inmueble al momento
en que es declarado de interés social o de utilidad pública.
(ii) Cuando el pago no es previo y, pues, se incumple el requisito previsto en
el artículo 51.1 constitucional. La indemnización a intervenir en este supuesto
no sólo debe ser compensatoria, sino que también debe incluir la reparación de
los daños y perjuicios, materiales ─daño emergente y lucro cesante─ y morales,
provocados al propietario por el despojo del inmueble de forma ilegítima; esto,
sin perjuicio de que una actuación antijurídica de este tipo activa el régimen de
responsabilidad patrimonial consignado en el artículo 148
39
de la Carta Política,
que vendría a complementar la justeza de la indemnización. Y
(iii) Cuando el inmueble expropiado o su titular se encuentren revestidos de
una protección constitucional reforzada. Diferente a los dos anteriores, este es
un escenario que no se relaciona con el momento del pago. En casos en que el
inmueble a expoliar sea un bien de familia o que su titular goce de una
protección constitucional reforzada ─menor de edad, envejeciente o con una
condición de discapacidad─, la justeza de la indemnización se determinará no
sólo por su carácter previo y por su correspondencia con el valor de mercado
─elementos que, reiteramos, siempre deben estar presentes para satisfacer los
presupuestos del debido proceso expropiatorio─, sino también porque con su
provisión el Estado garantice, además, la efectividad de los derechos
fundamentales que corresponden a un propietario que, como el de este supuesto,
goza de una protección constitucionalmente reforzada, de forma que la
afectación ─que en todo caso debe ser mínima─ sea todavía menor. En estos
casos, en efecto, el Estado tiene que ir más allá y salvaguardar la integridad de
los derechos fundamentales de los propietarios que resultan afectados
colateralmente por la desposesión inmobiliaria.
39
Dice: “Responsabilidad civil. Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables,
conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o
jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica”.
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61. En fin, que la determinación de la justeza del valor del inmueble implica
una ponderación dilatada del fenómeno jurídico y de las realidades de cada caso,
con miras a que, como ya dijimos, el Estado pueda solventar un monto
razonable ─en todo caso, lo más cercano posible al valor de mercado estimado
en el momento del pago─ que, por una parte, reduzca al mínimo los daños para
el propietario y, por otra parte, no degenere en una carga exagerada
─desconectada del valor real─ para el erario público, de manera que se logre
un equilibrio en este sentido. Precisado lo anterior, a seguidas revisaremos la
naturaleza del pago al que nos estamos refiriendo.
C. Sobre la naturaleza de la obligación del previo y justo pago
62. Para dejar por sentados los motivos de esta posición particular, también es
muy importante la conceptualización sobre la naturaleza de la obligación del
previo y justo pago, o bien sobre el carácter de la deuda a cargo del Estado,
generada por el ejercicio de la facultad expropiatoria.
63. Se ha dicho que, en lugar de su derecho de propiedad, el expropiado ve
nacer una deuda en contra del Estado, la que, como hemos visto, ha de ser
saldada antes de la expropiación.
64. La naturaleza de esa deuda es fundamental en el análisis que realizamos y
se impone, pues, despejarla: si se trata, como han planteado algunos y pareciera
a primera y simple vista, de una deuda de carácter civil, nacida de una
obligación de naturaleza civil, común, ordinaria; o si, por el contrario, se trata
de una deuda que, aun conteniendo un elemento de carácter pecuniario ─como,
en efecto, resulta innegable─, trasciende ese elemento y es de otra naturaleza.
La definición de este asunto nos conducirá, según su orientación, por caminos
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diferentes, incluso sustancialmente diferentes, no solo jurídicos sino también
judiciales y ─por qué no─ humanos.
65. Al respecto, somos partícipes de que, como afirma F. Medina Garnes,
(…) la indemnización no puede reputarse únicamente como la
generación de un crédito en favor del expropiado. Asimilar una
garantía constitucional a un simple cobro de pesos es, en nuestro
criterio, envilecerla. Esa es posiblemente la causa principal de la
indefensión a la cual se ha relegado al administrado, obligándolo a
recurrir a una ley [la número 344] costosa y obsoleta, concebida para
obligar a la Administración a seguir un proceso legal de justiprecio y
distorsionada para convertirse en contra en el arma más efectiva para
someterlo a un estado eterno de indefensión.
40
66. Estamos convencidos de que se trata, en efecto, de una deuda de otra
naturaleza. Difícil de asir, ciertamente, su naturaleza es constitucional, en la
medida en que nace de un de un requisito esencial, que es el previo pago y cuyo
cumplimiento es, como ya hemos dicho acaso neciamente, indispensable,
legitimador del ejercicio de la facultad expropiatoria del Estado y constituye
una garantía constitucional en favor del propietario.
67. Si esa deuda se saldara conforme ordena la Constitución ─es decir, antes
de la expropiación─ sería una deuda natimuerta. Existiría, si acaso, en la
eventualidad de discrepancia en torno al precio, lo que durase el diferendo
40
M.G., F.. El proceso d e expropiación forzosa en la República Dominicana y el amparo como vía
idónea contra el accionar de la Administración violatorio del derecho fundamental de propiedad, Santo Domingo: Instituto
Global de Altos Estudios en Ciencias Sociales (IGLOBAL) y la Universidad de Salamanca, tesis para optar por el título de
Máster en Derecho de la Administración del Estado, (mayo, 2018), p. 49.
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sometido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como manda la ley
13-07, conforme el procedimiento establecido por la ley 344.
68. Hace rato sabemos, sin embargo, que con frecuencia no ocurre así; que esa
deuda puede, en efecto, subsistir ─incluso largamente─ con posterioridad al
momento expropiatorio; lo que, por cierto, no cambia su naturaleza.
69. En efecto, que se salde antes o después, no cambia la naturaleza de esta
deuda.
70. Lo que puede ocurrir ─y ocurre─ si ella queda pendiente después de la
expropiación, es que se complejiza ─incrementando, con ello, la dificultad para
asir su naturaleza─. Porque, entonces, la ausencia del previo pago se imbrica,
de forma inseparable con la violación al derecho fundamental de la propiedad
que nace de esa misma ausencia. Es que, como ya hemos repetido, la ausencia
del previo pago deslegitima la expropiación y genera, consecuentemente,
irremediablemente, la violación al derecho de propiedad. En ese escenario
─expropiación en ausencia de previo pago─ la deuda es tal y es, al mismo
tiempo, violación al derecho fundamental de propiedad. Entonces, quedamos en
presencia de una deuda constitucional por partida doble, de una deuda
constitucional multiplicada, agravada. No nos parece posible, en efecto,
convertir esa naturaleza en una más simple, como podría ser una deuda de
carácter civil.
71. En este punto, algunas preguntas no se hacen esperar. Un juez de amparo,
colocado ante una deuda como la recién señalada ─deuda y violación─: ¿qué
debe y puede hacer?, ¿cómo deshace esa imbricación, sin afectar la integridad
de los dos elementos imbricados?, ¿cómo y por qué razones difumina la
violación al derecho de propiedad para quedarse solamente con la deuda?,
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¿cómo convierte esa deuda, así perfilada ─requisito esencial, garantía
constitucional─, en una de otra naturaleza, de una naturaleza inferior, más
simple, que justifique razonablemente ─razonablemente, insistimos─ su
descarte del ámbito del amparo y su envío hacia el de la justicia ordinaria?
Creemos que, en rigor, el juez de amparo tiene muy pocas opciones.
III. EL AMPARO ES UNA VÍA IDÓNEA PARA TUTELAR EL
DERECHO DE PROPIEDAD FRENTE AL EJERCICIO ILEGITIMO
DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA DEL ESTADO
72. He aquí el núcleo de la cuestión que nos ha movido a tomar una posición
distinta a la mayoría del Tribunal.
73. Al hilo de todo lo anterior, sostenemos que el amparo es una vía idónea
para solventar las violaciones al derecho fundamental de propiedad cometidas
por el Estado mediante un ejercicio impropio de su facultad expropiatoria, al
margen del debido proceso expropiatorio que perfila la propia Constitución. Y
al referir el amparo ─deseamos subrayar─ aludimos tanto al amparo ordinario
como al amparo de cumplimiento.
74. Y la indicada idoneidad del amparo es así, incluso, por supuesto, en los
casos en que el Estado “expropia”, no paga y no hay acuerdo sobre el monto,
asunto este último, a propósito del cual se suele plantear que el propietario,
violentado y todo, lo que debe hacer es acudir a la justicia ordinaria para
accionar, conforme los términos de la ley número 344, y resolver lo relativo al
desacuerdo sobre el monto de la indemnización que le corresponde.
75. Tema conflictivo, controversial, ha generado ─y continuará generando─
más de una discusión, a partir, sobre todo, de visiones diferentes de las cosas.
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76. Sostenemos que siempre que esa excepción a la inviolabilidad del derecho
de propiedad, que es el ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado, no
cumpla con los requerimientos consagrados en la Constitución, ese proceso no
se perfecciona ─por tanto, no existe como tal─ y en esa ausencia se configura,
entonces, una violación al derecho de propiedad que, en tanto que derecho
fundamental, puede ser solventada a través del amparo.
77. Tal es nuestra visión, tal es nuestra tesis.
78. Antes hemos dicho que la ley 344 ha sido concebida para ser aplicada,
coherente con la orientación de la Norma Suprema, antes de la expropiación y
que ella no prevé ─como no puede hacerlo─ soluciones ─razonables y justas,
por supuesto─ para aquellos casos en que el Estado incumple con el mandato
constitucional de pagar previamente; y que, en este sentido, la controversia
sobre el monto del justo valor no puede ser resuelta en virtud del procedimiento
establecido por la referida ley porque, entre otras razones, como también hemos
argüido, ya resulta impertinente, toda vez que la ausencia de dicho pago, lejos
de constituir una deuda de carácter civil, constituye una deuda de naturaleza
constitucional que, además, se imbrica inevitablemente con una violación al
derecho fundamental de la propiedad.
79. No se trata, pues, de un asunto que pueda ni deba ser dilucidado en la
jurisdicción ordinaria. Esa posibilidad quedó atrás cuando el Estado expropió
sin haber realizado el previo pago. Eso pudo ser posible como quiso el
legislador, por demás coherente con el constituyente, antes de la expropiación.
No después. Después de la expropiación se abre un escenario en el que esa ley
no tiene aplicación alguna, un contexto que requiere otras soluciones.
80. En este sentido, hemos visto que, ciertamente, el Tribunal Constitucional
no ha tenido una visión clara y consistente de estos asuntos; que ha tenido una
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postura zigzagueante, ambivalente, en relación con la pertinencia del amparo
para solventar casos de expropiación que en realidad no lo son, sino que, por el
contrario, son actuaciones violatorias del derecho de propiedad. Ha
considerado, en efecto, que el amparo es una vía idónea para ello, como en la
41
, del 13 de noviembre de 2013, en la que indicó que:
los jueces de amparo pudieron advertir que, aun cuando existieran
otras vías judiciales que permitieran obtener la protección del derecho
fundamental vulnerado, ninguna de esas vías podía ser tan, o más,
efectiva, eficaz y expedita que el amparo, pues cualquier otro proceso
judicial extendería indefinidamente la concreción de la protección que
se procura en este caso, en que la violación al derecho fundamental se
ha estado produciendo por más de veintiún (21) años.
81. Esa misma declaración formuló en las sentencias TC/0261/14
42
, del 5 de
noviembre de 2014 y TC/0724/18
43
, del 10 de diciembre de 2018, fundado,
según declaró, en los principios rectores de la justicia constitucional
consagrados en el artículo 7
44
de la LOTCPC, especialmente los de celeridad,
constitucionalidad, efectividad, favorabilidad, oficiosidad y supletoriedad.
41
Reiterado en la sentencia TC/0193/14, del 25 de agosto de 2017.
42
Entonces indicó que, pese a existir otras vías judiciales pu dieran garantizar la protección del derecho fundamental
vulnerado, “ninguna de esas vías podía ser tan o más efectiva, eficaz y expedita que el amparo, pues cualquier otro proceso
judicial extendería indefinidamente la concreción de la protección que se procura en este caso”.
43
En ella precisó que “no existe otra vía tan efectiva como la vía del amparo para (…) constreñir a los representantes del
Estado dominicano, al justo pago de los terrenos expropiados hace más de cuarenta (40) años”.
44
El artículo 7 dice:
“Principios rectores. El sistema de justicia constitucional se rige por los siguientes principios rectores:(…)
2) Celeridad. Los procesos de justicia constitucional, en especial los de tutela de los derechos fundamentales, deben
resolverse dentro de los plazos constitucional y legalmente previstos y sin demora innecesaria;
3) Constitucionalidad. Corresponde al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial, en el marco de sus respectivas
competencias, garantizar la supremacía, integridad y eficacia de la Constitución y del bloque de constitucionalidad;
4) Efectividad. Todo juez o tribunal debe garantizar la efectiva aplicación de las normas constitucionales y de los derechos
fundamentales frente a los sujetos obligados o deudores de los mismos, respetando las garantías mínimas del debido
proceso y está obligado a utilizar los medios más idóneos y adecuados a las necesidades concretas de protección frente a
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82. Y, sin embargo, el Tribunal se ha pronunciado en otro sentido,
inadmitiendo el amparo por la existencia de otra vía efectiva, como hizo en las
sentencias TC/0017/16
45
, del 28 de enero de 2016, TC/0401/16
46
, del 25 de
agosto de 2016, y TC/0255/17
47
, del 19 de mayo de 2017
48
, entre otras, en el
entendido de que en un escenario caracterizado por la existencia de un decreto
de expropiación, la ocupación de la propiedad por el Estado sin haber cumplido
con el previo pago del justo valor, en relación con el cual existe controversia;
en ese escenario, repetimos, el juez de amparo no puede resolver la cuestión,
sino el Tribunal Superior Administrativo, en el marco de un recurso
contencioso-administrativo.
cada cuestión planteada, pudiendo conceder u na tutela judicial diferenciada cuando lo amerite el caso en razón de sus
peculiaridades;
5) Favorabilidad. La Constitución y los derechos fundamentales deben ser in terpretados y aplicados de modo que se
optimice su máxima efectividad para favorecer al titular del derecho fundamental. Cuando exista conflicto entre normas
integrantes del bloque de constitucionalidad, prevalecerá la que sea más favorable al titular del derecho vulnerado. Si una
norma infraconstitucional es más favorable para el titular del derecho fundamental que las norma s del bloque de
constitucionalidad, la primera se aplicara de forma complementaria, de manera tal que se asegure el máximo nivel de
protección. Ninguna disposición de la presente ley puede ser interpretada en el sentido de limitar o suprimir el goce y
ejercicio de los derechos y garantías fundamentales; (…)
11) Oficiosidad. Todo juez o tribunal, como garante de la tutela judicial efectiva, debe adoptar de oficio, las medidas
requeridas para garantizar la supremacía constitucional y el pleno goce de los derechos fundamentales, aunque no hayan
sido invocadas por las partes o las hayan utilizado erróneamente;
12) Supletoriedad. Para la so lución de toda imprevisión, oscuridad, insuficiencia o ambigüedad de esta ley, se aplicarán
supletoriamente los principios generales del Derecho Procesal Constitucional y sólo subsidiariamente las normas
procesales afines a la materia discutida, siempre y cuando no contradigan los fines de los procesos y procedimientos
constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo;(…).”
45
En la ocasión precisó que “e) Es por la naturaleza misma de la materia que envuelve el caso que este tribunal considera
que corresponde al juez ordinario, y no al de amparo, dirimir la controversia presentada, es decir, que existe otra vía, tal
y como lo consagra el artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11: el recurso contencioso administrativo, a través del cual los
recurrentes deben resolver su controversia”. Interesa destacar que no participé en las d eliberaciones ni en la votación de
esta sentencia, por causas previstas en la ley.
46
En esta dijo que “la naturaleza del conflicto no era susceptible de ser conocido mediante el amparo, para proteger el
derecho alegadamente vulnerado, en razón d e que el proceso de expropiación obedece a un procedimiento especial
amparado en la Ley núm. 344”. Interesa destacar que no participé en las deliberaciones ni en la votación de esta sentencia,
por causas previstas en la ley.
47
Entonces precisó que “en este caso es el recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo
por ser el tribunal que conoce todo lo relativo al establecimiento del justo precio a pagar por un inmueble expropiado
declarado de utilidad pública en ausencia de acuerdo entre las partes.”
48
Interesa destacar que no participé en las deliberaciones ni en la votación de estas sentencias, por causas previstas en la
ley.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 98 de 108
83. Contrario a esta postura, reiteramos que el amparo sí constituye la vía
idónea para solventar los casos de expropiación, precisamente en los casos en
los que se ha despojado la propiedad sin la concreción del pago previo del justo
valor. Esto así, por varias razones: (1) porque el procedimiento previsto por la
ley 344 no aplica cuando se ha expropiado sin pagar el justo precio; (2) porque
el contencioso-administrativo supone todo un embrollo procesal que hace la vía
ordinaria menos efectiva; y (3) porque la posibilidad de determinar el justo valor
se puede realizar en amparo; todo lo cual desarrollaremos a continuación.
1. Porque el procedimiento previsto por la ley 344 no aplica cuando se
ha expropiado sin pagar el justo precio
84. Ya lo hemos dicho. Lo repetiremos ahora. El amparo constituye la garantía
jurisdiccional por excelencia ante la vulneración de derechos fundamentales y
es, en este sentido, “la vía efectiva para hacer cesar la vulneración al derecho de
propiedad”
49
. Por tanto, ante la violación del derecho de propiedad, configurada
por un ejercicio expropiatorio realizado sin el previo pago del justo valor, el
amparo constituye la vía pertinente para solventarla efectivamente, incluso si
no hay acuerdo sobre el valor del inmueble.
85. En este punto, se hace necesario que recordemos el alcance del artículo 51
de la Constitución y que el mismo exige el previo pago del justo valor antes de
la ocupación material, incluso, en el caso de la declaratoria de urgencia
contemplado en el artículo 13 de la ley 344, como ya analizamos antes.
49
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0059/16.
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Expediente números: (a) TC-05-2022-0144, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto
por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 99 de 108
86. El incumplimiento de ese debido proceso expropiatorio implica una
grosera, clara y flagrante violación al derecho de propiedad; y esa situación no
fue prevista ─como no pudo serlo, pues su objeto ha sido y es otro─ en la ley
344.
87. Es decir, como hemos expresado anteriormente, la ley 344 ha de aplicarse
─en el marco de un contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior
Administrativo─ si se está discutiendo el valor de un inmueble, antes de que se
haya producido la expropiación, no después. Por tanto, si la discusión del monto
surge después de la ocupación, no estamos en algún supuesto previsto en la
referida ley y, por consiguiente, no corresponde aplicar el procedimiento que
ella prevé. Tal cosa resulta, en efecto, no sólo impertinente sino también injusta
porque coloca sobre los hombros del propietario ─o bien, del “expropiado” ─
no solo la falta del Estado sino también, como si fuera poco, las perjudiciales
consecuencias procesales que se derivan de esa situación.
2. Porque el contencioso-administrativo supone todo un embrollo
procesal que hace a la vía ordinaria menos efectiva
88. Como se ha visto, la inadmisibilidad del amparo por la existencia de otra
vía judicial efectiva es la solución que, usualmente, ha adoptado el juez de
amparo ─lo mismo el de primera instancia que el Tribunal Constitucional─ al
resolver los casos en los que no se ha acordado o determinado el justo valor a
ser pagado por concepto de la expropiación; esa otra vía efectiva, según esta
tendencia, es el recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior
Administrativo.
89. Si fuera insuficiente la argumentación que hemos vertido antes para
demostrar que, conceptualmente, jurídicamente, constitucionalmente, el
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por D.T.S.H. y compartes y; (b) TC-05-2022-0180, relativo al recurso de revisión constitucional de
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.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
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amparo es vía idónea para solventar las afectaciones al derecho de propiedad
generadas por un ejercicio ilegitimo de la facultad expropiatoria del Estado y
que, por el contrario, resulta impertinente la vía ordinaria, convendría recordar
la realidad procesal a la que se abocaría el propietario que, colocado en esa
situación, se sumerja en el proceso contencioso-administrativo
50
.
90. Se trata, en efecto, de un procedimiento complejo, reglado por una
sucesión de actuaciones ─innecesarias en algunos casos─, reguladas por
amplios plazos fundados en la ley misma, así como de otros cuyos orígenes se
encuentran en la práctica. Estas actuaciones impiden que los afectados
obtengan, a la brevedad, una sentencia que tutele sus derechos y, cuando la
consiguen, se encuentran con la triste realidad de un recurso de casación con
efectos suspensivos, cuya solución demora años, dilatando así la obtención de
50
En la actualidad, el procedimiento a seguir en ocasión de un recurso contencioso-administrativo, se rige conforme a la
ley número 1494 del 9 de agosto de 1947 y sus modificaciones, así como en virtud la ley número 1 3-07. Estas leyes, en
general, contemplan un procedimiento de instrucción complejo y extenso para el recurso contencioso-administrativo y, si
bien no es objeto central de este trabajo, se impone realizar algunas precisiones en virtud de las cuales consideramos, que
ocasión de la expropiación sin el previo pago, no resulta ser la vía más efectiva para la tutela del derecho de propiedad.
El procedimiento contencioso-administrativo conlleva, luego de la presentación del recurso, la emisión de un auto por parte
del Presidente del Tribunal Superior Administrativo. A seguidas, se debe proceder a la notificación del recurso y el auto a
las entidades púbicas envueltas en el conflicto y a la Procuraduría General Administrativa, para que estas produzcan y
depositen sus respectivos escritos de defensa, dispo niendo de un plazo de treinta días, con posibilidad de ser prorrogado
hasta sesenta, en casos complejos, conforme el párrafo I del artículo 6 de la ley número 13-07. Sin embargo, si dentro del
plazo no se deposita el escrito de defensa o no propone ninguna medida preparatoria, el presidente del Tribunal Superior
Administrativo puede poner en mora a la autoridad que se encuentre en falta, otorgándole un plazo de hasta cinco días para
que produzca y deposite su escrito de defensa. Adicionalmente, en la práctica se suelen conceder respectivos plazos d e
treinta días para que cada una de las partes presenten escritos de réplica y contrarréplica, previo a que, luego de completadas
estas actuaciones, el expediente quede en estado de fallo, si es que no se dispusieron medidas de instrucción o la celebración
de alguna audiencia conforme el artículo 29 de la ley número 1494.
Como se aprecia, el recurso contencioso-administrativo es un procedimiento escrito, que envuelve una sucesión de actos
regulados por unos plazos particulares y de obligatorio cumplimiento, con vocación de alcanzar aproximadamente cuatro
meses, previo a quedar en estado de fallo. Su desconocimiento implicaría una vulneración al debido proceso de ley, de
manera que son p lazos ineludibles y que provocan una dilación para materializar una solución rápida, con respecto al
derecho a una tutela judicial efectiva, ante la vulneración del derecho de propiedad.
A esto debemos añadirle que las decisiones del Tribunal Superior Administrativo, en o casión de un recurso contencioso-
administrativo, siguen el procedimiento recursivo ordinario, es decir, que son decisiones susceptibles de ser impugnadas en
casación ante la Suprema Corte de Justicia. La interposición del recurso de casación, de acuerdo con el artículo 12 de la ley
número 3726 del 29 de diciembre de 1953, que instituye el Procedimiento de Casación, genera la suspensión inmediata de
la ejecución de la sentencia.
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.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 101 de 108
una decisión con carácter definitivo e irrevocable y profundizando la
conculcación de su derecho de propiedad.
91. En efecto, la ordinaria es una vía menos efectiva que el amparo, para
atender las situaciones planteadas.
3. Porque la posibilidad de determinar el justo valor se puede realizar en
amparo
92. Otro argumento que se emplea para descalificar al amparo como una vía
efectiva para solventar los casos en que no se ha determinado el justo valor, es
que el juez de amparo no tiene atribuciones para esa determinación, sino que es
un asunto de la competencia del Tribunal Superior Administrativo, conforme al
procedimiento de expropiación previsto en la ley 344. Ya hemos explicado el
equívoco que suponen estos planteamientos.
93. No nos hemos referido, sin embargo, a que en amparo es perfectamente
posible determinar el monto a ser pagado en estos casos. En este punto,
conviene recordar algo que olvidan quienes promueven el descarte del amparo
para estos asuntos: los amplios poderes que la ley le ha otorgado y que el propio
Tribunal Constitucional le ha reconocido al juez de amparo.
94. En efecto, el artículo 87 de la LOTCPC precisa que el juez de amparo tiene
los más amplios poderes para celebrar las medidas de instrucción que considere
necesarias. Leamos, en efecto, el referido texto:
Artículo 87- Poderes del Juez. El juez de amparo gozará de los más
amplios poderes para celebrar medidas de instrucción, así como para
recabar por sí mismo los datos, informaciones y documentos que
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mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 102 de 108
sirvan de prueba a los hechos u omisiones alegados, aunque deberá
garantizar que las pruebas obtenidas sean comunicadas a los
litisconsortes para garantizar el contradictorio.
Párrafo I.- Las personas físicas o morales, públicas o privadas, órgano
o agente de la administración pública a quienes les sea dirigida una
solicitud tendiente a recabar informaciones o documentos están
obligados a facilitarlos sin dilación, dentro del término señalado por el
juez.
Párrafo II.- Todo funcionario público, persona física o representante
de persona moral que se negare a la presentación de informaciones,
documentos o cualquier otro medio de prueba requerido por el juez,
podrá ser apercibido por la imposición de astreinte, sin perjuicio de
incurrir, de persistir su negativa, en desacato.
95. El propio Tribunal Constitucional, por su parte, ha reconocido los
amplísimos poderes con que cuenta todo juez de amparo ─los cuales emula y
reitera siempre que revoca o anula una sentencia de amparo y conoce
íntegramente de la acción─. En efecto, esta facultad ha sido desarrollada por
este colegiado a partir de la sentencia TC/0071/13, del 7 de mayo de 2013, bajo
el argumento de que ella
reside en la esencia misma de la acción de amparo como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales, pues considerar el recurso
de revisión sobre la base de una visión más limitada resultaría
insuficiente para asegurar la efectividad del derecho, cuya tutela
demanda la víctima […]. En otro orden de ideas, conviene resaltar que
la indicada prerrogativa de conocer el fondo de la acción tampoco
resulta del todo extraña al procedimiento establecido en la referida Ley
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mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 103 de 108
No. 137-11, en virtud de dos razones adicionales: de una parte, su
artículo 101 permite al Tribunal Constitucional la posibilidad de
sustanciar mejor el caso mediante el llamamiento a una audiencia
pública; y, de otra, dicha ley no proscribe expresamente conocer del
fondo de la acción en la revisión de sentencias de amparo.
51
96. Estos poderes a los que hace alusión la citada sentencia TC/0071/13
facultan, en consecuencia, al Tribunal Constitucional a reproducir en sede de
revisión constitucional ─tras revocar o anular la sentencia de amparo─ las
amplísimas potestades que se derivan del artículo 87 de la LOTCPC para que
el juez constitucional compruebe la verdad jurídica controvertida.
97. Por tanto, esos poderes implican que ─lo mismo el juez de primera
instancia que el Tribunal Constitucional─ puede disponer las medidas que
considere pertinentes y útiles para el caso, debiendo comunicarlas a las partes
para garantizar el contradictorio. En tal sentido, en el marco del amparo, es
posible auxiliarse de peritos ─pudiendo ser designados por las mismas partes o,
en su defecto, por el tribunal─ para concretar la determinación del justo valor a
pagar. También, requerir una tasación o valorización a la Dirección General del
Catastro Nacional
52
, o bien, si fuera posible, determinar el precio en base al
índice de precios sobre los inmuebles y mejoras
53
que realiza la referida
Dirección General de Catastro Nacional, conforme al mandato de la ley número
150-14 sobre el Catastro Nacional.
51
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia número TC/0071/13, del 7 de mayo de 2013.
52
La Dirección General del Catastro Nacional es un órgano nacional, dependiente del Ministerio de Hacienda, regido por
la Ley No. 150-14 sobre el Catastro Nacional. Esta ley establece en su artículo 6, numeral 4, contempla como la valorización
de los inmuebles del país como una de las atribuciones de la Dirección General del Catastro Nacional.
53
Conforme al artículo 6, numeral 7, de la referida Ley No. 150-14, la Dirección General del Catastro Nacional tiene la
atribución de “Elaborar los índices de precios relativos a los terrenos y a las mejoras del país”. Los índices de precios se
pueden consultar en el portal web del Catastro Nacional, disponible en http://www.catastro.gob.do/index.php/indice-de-
precios.
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mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 104 de 108
98. En efecto, el procedimiento de amparo permite que, en el marco de una
audiencia contradictoria, las partes hagan las proposiciones de las medidas de
instrucción que sean necesarias para determinar el justo valor, pudiendo incluso
ser dispuesta de oficio por el juez o tribunal apoderado; asimismo, las partes
están en condiciones de, una vez aportado un informe sobre la valoración o
estimación del precio, presentar sus reparos u observaciones, incluso presentar
prueba en contrario, en caso de inconformidad con la valoración hecha. De esta
manera queda garantizado el contradictorio y respetado el derecho de defensa.
99. Así pues, como vemos, el juez de amparo dispone ─en base a lo que
establece la ley y a la valoración que ha hecho el propio Tribunal
Constitucional─ de los poderes suficientes para adoptar las medidas que fueren
necesarias para que, en los casos que no haya acuerdo, determinar el valor real
del inmueble expropiado, que el Estado habrá de pagar en favor del afectado.
100. El amparo resulta, por consiguiente, la vía más apta para terminar y no
prolongar la conculcación del derecho de propiedad que produce la
expropiación sin el pago del justo valor, aun en los casos en los que no se haya
determinado el monto a ser pagado o no haya acuerdo al respecto.
101. Dicho lo anterior, haremos algunas precisiones en cuanto al caso particular
y nuestra posición al respecto.
IV. SOBRE EL CASO PARTICULAR
102. Como hemos dicho, en la especie, no coincidimos con la posición
mayoritaria en el sentido de ratificar la decisión que declaró notoriamente
improcedente la acción constitucional de amparo de extrema urgencia de que se
trata.
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mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 105 de 108
103. Esta decisión se encuentra fundamentada en que por haberse presentado
ante la jurisdicción ordinaria una demanda en pago del justo valor
54
de los
inmuebles expropiados por el Estado dominicano en forma antijurídica a los
fines de construir el proyecto denominado “Gasoducto del Este”, la acción de
amparo de extrema urgencia presentada por los recurrentes deviene en
notoriamente improcedente; esto bajo el reiterado criterio del Tribunal
Constitucional en cuanto a que la vigencia de un proceso ordinario
concomitante a la acción constitucional de amparo hace que esta última devenga
en inadmisible por su notoria improcedente.
104. Nuestra intención aquí no es cuestionar la firmeza del precedente
─bastante reiterado─ que instruye a la notoria improcedencia del amparo
cuando existan procesos ordinarios en curso con un interés idéntico o similar;
sino que nuestra intención es esbozar que ese proceso denominado “demanda
en justiprecio” que se encuentra previsto en la ley número 344 no está diseñado
para hacer frente a las expropiaciones que son consumadas al margen de la
Constitución; sino para aquellos escenarios en que hay una voluntad manifiesta
del Estado en expropiar, no hay un acuerdo con el propietario en cuanto al
precio y, por analogía, no se ha concertado la transferencia forzosa de la
propiedad inmobiliaria.
105. El escenario que envuelve el caso que ahora nos ocupa no es el de la ley
número 344; es un supuesto donde se evidencia un perfil de inobservancia al
debido proceso constitucional para la expropiación de bienes inmuebles que se
encuentra, por demás, desprovisto de regulación. Entonces tal falta de
54
Cfr. Escrito de solicitud de fijación de audiencia conforme a los artículos 3 y 5 de la ley número 344, 60, numeral 1 y 127
de la ley número 108-05 y de la ley número 13-07, para justiprecio de bienes ocupados por el Estado en violación del artículo
51 de la Constitución y de las leyes 344 y 700 que establece el procedimiento de expropiación, depositado por los sucesores
de los señores J. de Paz, M.C. de Paz Pérez y L.A.S. de Paz, ante la secretaría general del Tribunal
Superior Administrativo, en fecha 5 de septiembre de 2019.
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mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 106 de 108
regulación, aun existiendo una demanda en pago del justo valor conforme a la
ley antedicha, provoca un supuesto donde el consenso mayoritario ha debido
apartarse del precedente mediante la técnica de la distinción o distinguishing y
admitir el caso para verificar sus méritos en cuanto al fondo.
106. Lo anterior en virtud de que, como vimos en parte anterior, la acción
constitucional de amparo ─hoy por hoy─ es una de las garantías más efectivas
para la protección del derecho de propiedad lastimado mediante una
expropiación forzosa perpetrada al margen de los términos del artículo 51.1 de
la Carta Política.
107. De ahí que, por ejemplo, la efectividad e idoneidad del amparo para
solventar estos procesos de expropiación antijurídica ─por su dimensión
fundamentalmente garantista, de cara a la eficacia en la protección de los
derechos fundamentales─, se explica en la medida en que esta herramienta de
justicia constitucional cuenta con la gran ventaja de que su surtida clasificación
le permite abarcar tanto los escenarios donde se invoque la violación a derechos
fundamentales como aquellos en que se denuncie el incumplimiento de algún
precepto constitucional, legal o administrativo.
108. Es decir que el amparo, en algunas de sus vertientes, puede ─y debe─ ser
utilizado por los justiciables con el ánimo de dirimir los efectos negativos
provocados por la manifiesta desidia del Estado en observar el debido proceso
expropiatorio respecto de la propiedad inmobiliaria de dominio privado sin la
debida protección de los derechos de su legítimo propietario.
109. Lo anterior, por un lado, podemos apreciarlo mediante el amparo
tradicional u ordinario a fin de reconocer ─como se reconoció en las sentencias
TC/0205/13, del 13 de noviembre de 2013, TC/0193/14, del 25 de agosto de
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.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 107 de 108
2014, TC/0352/14, del 23 de diciembre de 2014, TC/0211/15, del 13 de agosto
de 2015, TC/0442/15, del 2 de noviembre de 2015, TC/0059/16, del 17 de
marzo de 2016, TC/0224/19, del 7 de agosto de 2019, entre otras─ la violación
al derecho fundamental de propiedad impreso en el artículo 51 de la Carta
Política. En efecto, aquellos escenarios donde no se aprecie la satisfacción de
los requisitos que legitiman el ejercicio de la facultad expropiatoria del Estado
o, como hemos referido en parte anterior: el debido proceso expropiatorio, a
saber (i) la declaración de utilidad pública o interés social del bien y (ii) el pago
previo de su justo valor, el juez puede ─y debe─ reconocer la vulneración y
disponer las medidas de restauración pertinentes.
110. Por otro lado, como señalábamos anteriormente, el amparo de
cumplimiento también es igual de provechoso ─y así se ha hecho acorde a los
precedentes TC/0053/14, del 24 de marzo de 2014 y TC/0261/14, del 5 de
noviembre de 2014, entre otras─ ya que no sólo genera un umbral para reclamar
que se acate lo previsto en la decisión administrativa a través de la cual la
Administración Pública ─en los escenarios que lo hace─ deja constancia del
empleo de su facultad expropiatoria al declarar la utilidad pública o interés
social del bien “expropiado” ─entre comillas─, sino con el propósito de que sea
llevado a cabo el trascendental mandato previsto en el artículo 51 constitucional
para legitimar toda expropiación. La finalidad buscada con esta tipología de
amparo es, esencialmente, que se ordene el pago del justo valor que debería ser
previo.
111. De manera pues, consideramos que el amparo constituye la vía judicial
más efectiva y que, por demás, posee las herramientas y poderes necesarios para
instruir y solventar, a la brevedad y urgencia requeridas, todos los casos de
expropiación en los que el Estado haya obviado el cumplimiento de los
requisitos esenciales de legitimación, configurándose en su lugar un atentado al
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sentencia de amparo interpuesto por M.V.S.C. y compartes (en calidad de sucesores del señor L.
.A.S. de Paz), ambos contra la Sentencia núm. 0030-03-202 1-SSEN-00029, del primero (1ero) de febrero de dos
mil veintiuno (2021), dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo. Página 108 de 108
derecho fundamental de propiedad, incluso en aquellos escenarios en los que no
hay acuerdo en torno al monto del justo valor del inmueble. Esto, ante todo,
porque no existe una normativa específica donde ─bajo el criterio mayoritario
del Tribunal para estimar la existencia de otra vía, que abiertamente no
compartimos─ se pueda sostener la existencia de otra vía judicial más efectiva
que el amparo; ya que, como vimos, la ley 344 consagra un procedimiento
exclusivamente destinado a remediar conflictos ligados a la estimación del justo
valor antes de que sea perpetrado el acto expropiatorio; pues toda expoliación
efectuada en inobservancia de alguno de los requisitos constitucionalmente
exigidos escapa del fuero de la citada ley y, al afectar derechos fundamentales
y, en consecuencia, omitir lo preceptuado el texto constitucional, entra en la
jurisdicción del amparo.
112. Así las cosas, colocado en ese escenario, somos del parecer que el Tribunal
Constitucional ha debido revocar la decisión recurrida, distinguir el caso de que
se trata del reiterado precedente en relación a la notoria improcedencia del
amparo, admitirlo y evaluar los méritos de las pretensiones de los recurrentes
en cuanto al fondo de la acción constitucional de amparo de que se trata.
Firmado: Justo P.C.K., juez
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, secretaria del Tribunal
Constitucional, que certifico.
G.A.V.R..
.S.
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