Sentencia Nº TC/0231/21 de Tribunal Constitucional, 30-07-2021
| Número de sentencia | TC/0231/21 |
| Número de expediente | TC-05-2018-0131 |
| Fecha | 30 Julio 2021 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 1 de 60
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0231/21
Referencia: Expediente núm. TC-05-
2018-0131, relativo al recurso de
revisión constitucional de sentencia de
amparo incoada por los señores
L.C.M.H. de B.,
A..A..C..P.,
C..A..A..P.,
A..E..G..A.,
L..R..C..R.;
L..A. de la Altagracia
Diaz Ysiano de R., Napoleón
R..E..F., A.
.V.S.L., A.B.
.V., M..A.
.S.a M., M...
.W.A.S., Y.
.T..A..C., J..M.
.F.ías V. y M..A....
.A.R. contra la Sentencia
núm. 030-03-2018-SSEN-00009,
dictada por la Segunda Sala del
Tribunal Superior Administrativo el
dieciséis (16) de enero de dos mil
dieciocho (2018).
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Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 2 de 60
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los treinta (30) días del mes de julio del año dos mil veintiuno
(2021).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados
M.R..G., presidente; R.l D..F., primer sustituto; L.
.V.S., segundo sustituto; J..A.A., A..L.B.
.M., M..U.B..V., J..P.C.tellanos K., V.
.J.C.P., D.G., M.d.C.S. de
Cabrera, J..A.V.G. y E..V.A., en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos185.4 de la Constitución, 9, 94 y siguientes de la Ley
núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011), dicta la
siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de la sentencia recurrida
1.1. La Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, fue dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de enero
de dos mil dieciocho (2018), su dispositivo reza de la siguiente manera:
PRIMERO: Declara improcedente la acción constitucional de amparo
intentada por los señores LICELOTT CATALINA MARTE H. DE
BARRIOS; A..A..C.P., CONSUELO
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 3 de 60
AMELIA ARIZA POU; ALTAGRACIA ESTELA GERMOSÉN
ANDÚJAR; L.R.C.R..R.; L.
.A. DE LA A..D..Y..D..R.,
N..R..E..F., ANA VIRGINIA
SOLANO LORA, A..B..V., M.
.A..S..M., M..W.
.A.S., Y..T.A. COSTE, J.
.M..F..V. y M..A..A.
.R.;, el cuatro (04) de diciembre de dos mil diecisiete (2017),
contra de la CÁMARA DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
DOMINICANA, en virtud de lo que establece el artículo 105 de la Ley
Núm. 137-11 Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
procedimientos Constitucionales, por carecer de legitimación, tal y
como se hace constar en la parte motivacional de la presente decisión;
SEGUNDO: Declara libre e costas el presente proceso de conformidad
con el artículo 66 de la Ley núm. 137-11 Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los procedimientos Constitucionales; TERCERO:
Ordena, que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del
Tribunal Superior Administrativo;
1.2. La referida sentencia fue notificada a las partes hoy recurrentes, señores
L.C.M..H. de B., A.A.C..P. y
compartes vía Acto núm. 290/2018, del trece (13) de marzo de dos mil
dieciocho (2018), instrumentado por el ministerial R.E.G.
.A., alguacil ordinario del Tribunal Superior Administrativo.
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 20 de 60
A..A.R., quienes reclaman que no les ha sido pagado el
bono de desempeño correspondiente al año dos mil dieciséis (2016),
incumpliendo con lo previsto por la Resolución Administrativa No. ADM-
2015-010, el dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015), emitida por la
Cámara de Cuentas de la República Dominicana. Al no recibir respuesta, los
referidos señores incoaron una acción de amparo de cumplimiento, la cual fue
declarada improcedente mediante Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009,
dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, siendo esta
decisión el objeto del presente recurso de revisión constitucional de amparo.
9. Competencia
Este tribunal es competente para conocer del presente recurso de revisión
constitucional en materia de amparo, en virtud de lo que establecen los artículos
185.4 de la Constitución de la República, y los artículos 9 y 94 de la Ley núm.
137-11, Orgánica de Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, del trece (13) de julio del año dos mil once (2011).
10. Admisibilidad del recurso de revisión de amparo
Para el Tribunal Constitucional el presente recurso de revisión resulta admisible
por las siguientes razones:
10.1 El artículo 95 de la Ley núm.137-11 1, señala: El recurso de revisión se
interpondrá mediante escrito motivado a ser depositado en la Secretaría del
juez o tribunal que rindió la sentencia, en un plazo de cinco días contados a
partir de la fecha de su notificación. Asimismo, el Tribunal Constitucional
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.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 21 de 60
del dos mil doce (2012), al referirse al cómputo del plazo instituido en el
referido artículo 95, lo siguiente: El plazo establecido en el párrafo anterior es
franco, es decir, no se le computarán los días no laborales, ni el primero ni el
último día de la notificación de la sentencia.
10.2 La Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de enero de dos mil
dieciocho (2018), fue notificada a la parte recurrente, señores Licelott Catalina
M.H. de B., A.A.C.P. y compartes, el trece (13)
de marzo de dos mil dieciocho (2018), según se hace constar en el Acto núm.
290/2018. Entre la fecha de notificación de la sentencia recurrida (13 de marzo
del 2018) y la de interposición del presente recurso (20 de marzo del 2018)
excluyendo los días a quo (13 de marzo) y ad quem (20 de marzo), así como
también los días sábado 17 y domingo 18 de marzo, se advierte que
transcurrieron cuatro (4) días hábiles; por tanto, el depósito del presente recurso
de revisión se ejerció dentro del plazo hábil.
10.3 Respecto a la inadmisibilidad del recurso de revisión planteada por el
procurador general administrativo, sobre el argumento de que este no cumple
con el artículo 96 de la Ley núm. 137-11 debido a que no contiene de manera
clara y precisa los agravios que la sentencia impugnada les ha causado a los
recurrentes, entendemos que estos últimos, al argumentar que el no
reconocerles la legitimidad para accionar en amparo de cumplimiento vulnera
sus derechos fundamentales, han desarrollado de forma clara los agravios que
les ha causado la sentencia por una errónea aplicación del artículo 105 de la
Ley núm. 137-11, del procedimiento de amparo de cumplimiento, mediante el
cual buscan el remedio a las violaciones a sus derechos fundamentales, por lo
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N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
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que se rechaza dicho pedimento sin necesidad de hacerlo constar en el
dispositivo.
10.4 Por otro lado, y de conformidad con el artículo 100 de la Ley núm. 137-
11 d, la admisibilidad del recurso de revisión contra toda sentencia de amparo
está sujeta a la especial trascendencia o relevancia constitucional de la cuestión
planteada; esta condición se apreciará atendiendo a su importancia para la
interpretación, aplicación y general eficacia de la Constitución, o para la
determinación del contenido, alcance y concreta protección de los derechos
fundamentales.
10.5 Sobre la admisibilidad, este tribunal fijó su posición respecto de la
trascendencia y relevancia en su Sentencia TC/0007/2012, del veintidós (22)
de marzo de dos mil doce (2012), La especial transcendencia o relevancia
constitucional, puesto que tal condición sólo se encuentra configurada, entre
otros, en los supuestos: 1) que contemplen conflictos sobre derechos
fundamentales respecto a los cuales el Tribunal Constitucional no haya
establecido criterios que permitan su esclarecimiento; 2) que propicien, por
cambios sociales o normativos que incidan en el contenido de un derecho
fundamental, modificaciones de principios anteriormente determinados; 3) que
permitan al Tribunal Constitucional reorientar o redefinir interpretaciones
jurisprudenciales de la ley u otras normas legales que vulneren derechos
fundamentales; 4) que introduzcan respecto a estos últimos un problema
jurídico de trascendencia social, política o económica cuya solución favorezca
en el mantenimiento de la supremacía constitucional.
10.6 El presente recurso de revisión tiene relevancia y trascendencia
constitucional ya que el conocimiento de su fondo del mismo le permitirá a este
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.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
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.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
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tribunal seguir desarrollando el criterio sobre la legitimación de la parte
accionante para la interposición de una acción de amparo de cumplimiento; por
tanto, se desestima el medio de inadmisión planteado por la Procuraduría
General Administrativa sin necesidad de hacerlo constar en el dispositivo.
11. En cuanto al fondo del recurso de revisión
11.1 El recurso de revisión a que se contrae el presente caso se interpone
contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda
Sala del Tribunal Superior Administrativo el dieciséis (16) de enero de dos mil
dieciocho (2018), la cual declaró improcedente la acción de amparo de
cumplimiento interpuesta por los señores Licelott Catalina M.H. de B.,
A.A..C..P. y compartes, debido a que los accionantes no
ostentaban la legitimación para perseguir el cumplimiento de la Resolución
Administrativa núm. ADM-2015-010 y por tanto, no cumplían con lo previsto
en el artículo 105 de la Ley núm. 137-11.
11.2 El tribunal a-quo fundamentó su decisión estableciendo que los
accionantes según la base de datos del Ministerio de Administración Pública,
no pertenecen a la Carrera administrativa, condición necesaria y exigida
mediante el decreto Núm. 604-10, que modifico el reglamento Núm. 523-2009,
del 21 de julio del 2009 de relaciones laborales en la administración pública,
para ser beneficiario del bono de evaluación de desempeño, que es objeto de la
resolución administrativa Núm. ADM-2015-010, de fecha 16 de julio del año
2015, por lo que en virtud del artículo 105 de Ley Núm. 137-11, procede
declarar improcedente la presente acción de amparo de cumplimiento”.
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.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
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11.3 Los recurrentes argumentan que contrario a lo decidido por el tribunal a-
quo, ellos están revestidos de legitimidad por su condición de ex miembros y
servidores públicos de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana,
siendo este órgano quien dictó la referida resolución y que además todos habían
sido objeto de la evaluación de desempeño correspondiente al año 2016. En
adición a lo anterior, argumentan los recurrentes que su legitimidad para
accionar en amparo está reforzada al haber invocado la vulneración al derecho
fundamental al trabajo previsto en el artículo 62 de la Constitución de la
República Dominicana.
11.4 Los motivos propuestos por los recurrentes, así como los documentos que
conforman el presente expediente, obligar a verificar si estamos en presencia de
la falta de legitimidad prevista por el artículo 105 de la Ley núm. 137-11,
específicamente en su párrafo primero, el cual establece lo siguiente:
- Legitimación. Cuando se trate del incumplimiento de leyes o
reglamentos, cualquier persona afectada en sus derechos fundamentales
podrá interponer amparo de cumplimiento.
Párrafo I.- Cuando se trate de un acto administrativo sólo podrá ser
interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien
invoque interés para el cumplimiento del deber omitido.”
11.5 En la especie, la Resolución Administrativa No. ADM-2015-010, de fecha
dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015), emitida por la Cámara de
Cuentas de la República Dominicana, establece en su parte dispositiva lo
siguiente:
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ARTICULO PRIMERO: OTORGAR, como al efecto OTORGA
ANUALMENTE a los funcionarios y servidores públicos de la Cámara
de Cuentas de la República Dominicana, un BONO DE EVALUACIÓN
DE DESEMPEÑO proporcional al salario mensual que se devenga
sobre la base del porcentaje obtenido en la Evaluación del Desempeño.
PÁRRAFO: El presente BONO DE EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO
deberá ser otorgado en una sola partida en el mes de JULIO, de
conformidad con las disposiciones de la Ley de la materia.
ARTICULO SEGUNDO: El personal de confianza recibirá como
beneficio del BONO DE EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO, equivalente
al 100% del salario mensual correspondiente.
ARTICULO TERCERO: Se exceptúan del beneficio del BONO DE
EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO, los siguientes:
Los servidores públicos que no hayan completado el periodo de prueba
a que fueron sometidos;
Los servidores públicos que se encuentren bajo contrato por tiempo
definido;
Los servidores públicos que se encuentren en trámite de pensión. (…)
11.6 En ese sentido, es preciso indicar que contrario a lo argumentado por el
juez a-quo, sin entrar a estudiar el fondo de los fundamentos del recurso, se
pueden verificar los siguientes hechos no controvertidos: 1) Los recurrentes son
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ex funcionarios y servidores públicos de la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana; 2) Los recurrentes pertenecían a la institución cuando fueron
evaluados para el periodo correspondiente al año 2016 y 3) Los recurrentes, al
momento de interponer la acción de amparo de cumplimiento el cuatro (4) de
diciembre de dos mil diecisiete (2017), alegan violación a sus derechos
fundamentales al trabajo por no haber recibido el pago del referido bono de
desempeño.
11.7 Del mismo modo, el juez a-quo debió verificar que estaba en presencia del
párrafo 1 del artículo 105 de la referida Ley núm. 137-11, ya que los recurrentes
persiguen el cumplimiento de un acto administrativo (Resolución
Administrativa núm. ADM-2015-010); por tanto, al verificar los hechos arriba
mencionados, no podía establecer falta de legitimación para accionar en amparo
de cumplimiento.
11.8 Este tribunal constitucional ha fijado precedente en la Sentencia
TC/0147/14, del nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014), estableciendo que
“la legitimación para accionar en amparo de cumplimiento corresponde a la
persona que se vea afectada en sus derechos fundamentales, como ocurre en la
especie, en aplicación del prrafo I del referido artculo 105 de la indicada ley
núm. 137-11 (...)”.
11.9 Respecto a la doble dimensión que debe darse para verificar el
cumplimiento del referido articulo; por un lado, la afectación de derechos
fundamentales y, por otro lado, ostentar la legitimidad de ser quien se
beneficiaría del cumplimiento del acto administrativo, este Colegiado
estableció mediante precedente Sentencia TC/0292/17, de fecha veintinueve
(29) de mayo de dos mil diecisiete (2017) las consideraciones siguientes:
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.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
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“10.7. En este sentido, en relación con el primer requisito que exige que
se trate de la vulneración de un derecho fundamental, es necesario
precisar que este tribunal ha podido comprobar, tal como sealare la
parte recurrente, que, efectivamente, en el escrito de acción de amparo
de cumplimiento presentado por el señor L.A..P.S.nchez
ante el Tribunal Superior Administrativo, si bien se alega la vulneración
de un derecho fundamental –el derecho a la propiedad intelectual del
accionante– […] la misma s se encuadra dentro de las actuaciones que
podran constituir una vulneración del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva dentro de su vertiente del debido proceso.”
[…]
“10.12. En cuanto al segundo requisito, relativo a que se pretenda el
cumplimiento de una ley o acto administrativo, en este caso concreto
queda claro que la obligación incumplida no est prevista en una norma
legal, ya que los pliegos de condiciones, si bien es cierto que son
aprobados de conformidad con los preceptos que establece la Ley núm.
340-06 y su reglamento de aplicación, ellos en s mismos no constituyen
una norma legal, sino un acto de la administración, especficamente, un
acto administrativo de carácter normativo; por lo que el presente caso
también cumple con el segundo requisito.”
11.10 En la especie se cumplen con los requisitos planteados en el referido
precedente debido a que los recurrentes persiguen el cumplimiento de un acto
administrativo que les atañe por haber sido en ese momento funcionarios y
servidores públicos de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y que
el no pago del bono de desempeño y por ende el incumplimiento del acto
administrativo, les afecta su derecho fundamental a la remuneración derivado
del derecho al trabajo previsto en el artículo 62 de la Constitución Dominicana.
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 28 de 60
11.11 Por tales motivos, procede acoger el presente recurso de revisión, revocar
la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, por las consideraciones
expuestas, y en aplicación del principio de economía procesal, siguiendo el
criterio establecido en el precedente fijado en la Sentencia TC/0071/13, del siete
(7) de mayo de dos mil trece (2013), reiterado en las sentencias TC/0185/13,
del once (11) de octubre de dos mil trece (2013); TC/0012/14, del catorce (14)
de enero de dos mil catorce (2014), así como la TC/0127/14, del veinticinco
(25) de junio de dos mil catorce (2014), este Tribunal Constitucional se avoque
a conocer de la presente acción de amparo.
11.12 La acción de amparo de cumplimiento que nos ocupa fue interpuesta por
los señores L.C.M.H. de B., A.A.C.
.P., C..A..A. Pou, Altagracia Estela Germosén A.,
L.R..C.R., L..A. de la A.D...
.Y. De R., N.R..E..F., A.V.S.
.L., A.B..V., M.A.S.a M.,
M.W..A.S., Y.T.A..C., J.
.M.F.V.gas y Manuel A.A..R. contra la Cámara de
Cuentas de la República Dominicana, el cuatro (4) de diciembre de dos mil
diecisiete (2017).
11.13 Los accionantes plantean que le han conculcado su derecho fundamental
al trabajo, específicamente a la remuneración, debido a que, al dejar de
pertenecer a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, en su condición
de ex funcionarios y servidores públicos, esta institución ha mantenido la
negativa de otorgarles el bono de desempeño correspondiente al año 2016 para
el cual fueron evaluados y que forma parte de sus derechos adquiridos.
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Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 29 de 60
11.14 La acción de amparo de cumplimiento está prevista en los artículos 104
al 111 de la Ley núm. 137-11, los cuales deben ser analizados para establecer
la procedencia o improcedencia de las pretensiones vertidas por las accionantes.
11.15 El artículo 104 de la referida ley establece que el amparo de
cumplimiento se configura:
cuando la acción de amparo tenga por objeto hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o acto administrativo, ésta perseguirá que el
juez ordene que el funcionario o autoridad pública renuente dé
cumplimiento a una norma legal, ejecute un acto administrativo, firme o
se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir
una resolución administrativa o dictar un reglamento.
11.16 En la especie, los señores L.C.M.H. de B., A...
.A..C..P., Consuelo Amelia Ariza P., A..E.
.G..A. y compartes persiguen el cumplimiento de la Resolución
Administrativa núm. ADM-2015-010, el dieciséis (16) de julio de dos mil
quince (2015), emitida por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana,
por tanto, cumplen con lo previsto en dicho artículo.
11.17 El artículo 105 establece lo siguiente:
Legitimación. Cuando se trate del incumplimiento de leyes o
reglamentos, cualquier persona afectada en sus derechos fundamentales
podrá interponer amparo de cumplimiento. Párrafo I.- Cuando se trate
de un acto administrativo sólo podrá ser interpuesto por la persona a
cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el
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Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 30 de 60
cumplimiento del deber omitido. Párrafo II.- Cuando se trate de la
defensa de derechos colectivos y del medio ambiente o intereses difusos
o colectivos podrá interponerlo cualquier persona o el Defensor del
Pueblo.
11.18 En el caso que nos ocupa, como hemos indicado anteriormente, los
accionantes plantean que les han conculcado sus derechos fundamentales al
trabajo previsto en el artículo 62 de la Constitución dominicana, debido a la
negativa de entregarles el pago del bono de desempeño, correspondiente al año
2016, que según alegan, le corresponde por ser exfuncionarios y servidores
públicos de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y haberse
sometido a la evaluación del desempeño y no haber obtenido dicho pago que
constituye un derecho adquirido para ellos; por tanto, al alegar violaciones a
derechos fundamentales por incumplimiento de lo previsto en la referida
resolución administrativa núm. ADM-2015-010, los accionantes están
legitimados para interponer la presente acción de amparo de cumplimiento.
11.19 En relación a lo previsto en el artículo 106 de la citada Ley núm. 137-11,
que indica la necesidad de que la acción de amparo de cumplimiento sea dirigida
contra la autoridad o funcionario renuente que le corresponda el cumplimiento
de la norma legal, debemos precisar que en la especie se cumple con dicho
requisito legal, debido a que la solicitud de pago es dirigida contra la Cámara
de Cuentas de la República Dominicana, órgano que dictó la resolución de la
que se pretende su cumplimiento.
11.20 En lo que respecta al cumplimiento del artículo 107 de la Ley núm. 137-
11, que trata sobre la puesta en mora que debe realizar la parte afectada a la
autoridad que tiene el deber legal del cumplimiento de lo requerido, consta en
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Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 31 de 60
el expediente el Acto núm. 1027-2017, el veintisiete (27) de octubre de dos mil
siete (2017), donde los señores L.C.M..H. de B., A.
.A..C..P., Consuelo Amelia Ariza P., A..E.
.G.A. y compartes solicitan a la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana el pago del bono de desempeño correspondiente al año
2016. Ante la falta de respuesta por parte de la institución requerida, las partes
accionantes incoaron la presente acción de amparo de cumplimiento el cuatro
(4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Para verificar el cumplimiento
del referido artículo, se debe partir del último día hábil que tenía la institución
requerida para dar respuesta, 17 de noviembre, hasta la fecha de interposición
de la acción, 4 de diciembre del mismo año, se puede advertir que transcurrieron
17 días, plazo inferior a los 60 días previstos por el primer párrafo del artículo
107, cumpliendo así con dicho requisito.
11.21 Es oportuno indicar que el caso que nos ocupa tiene como eje central la
pretensión por parte de los accionantes de obtener el pago de un bono de
desempeño correspondiente al año 2016, establecido por la Cámara de Cuentas
de la República Dominicana, el cual tiene como fundamento la Resolución
Administrativa núm. ADM-2015-010, el dieciséis (16) de julio del dos mil
quince (2015).
11.22 La parte accionada plantea que los accionantes no tienen calidad para
reclamar el referido pago debido a que el artículo 1 del Decreto núm. 604-10,
que modifica el Reglamento núm. 523-09, sobre relaciones laborales en la
Administración Pública, establece que el bono de desempeño solo es a favor de
los funcionarios o servidores de carrera administrativa, y según la certificación
emitida por el Ministerio de Administración Pública el ocho (8) de enero del
año dos mil dieciocho (2018), los accionantes no aparecen incorporados al
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 32 de 60
Sistema de Carrera Administrativa, por cuanto no ostentan la condición de
servidores de carrera.
11.23 Mediante la Resolución Administrativa núm. ADM-2015-010, se dispuso
el otorgamiento anual a los funcionarios y servidores públicos de la Cámara de
Cuentas de un bono de evaluación de desempeño, estableciendo la forma de
pago, así como las excepciones para su otorgamiento. Esta resolución fue
dictada en virtud de la facultad reglamentaria que le es otorgada a la Cámara de
Cuentas de la República Dominicana como órgano constitucional previsto en el
artículo 248 de la Constitución dominicana, a saber:
Artículo 248.- Control externo. La Cámara de Cuentas es el órgano
superior externo de control fiscal de los recursos públicos, de los
procesos administrativos y del patrimonio del Estado. Tiene
personalidad jurídica, carácter técnico y goza de autonomía
administrativa, operativa y presupuestaria. Estará compuesta de cinco
miembros, elegidos por el Senado de la República de las ternas que le
presente la Cámara de Diputados, por un período de cuatro años y
permanecerán en sus funciones hasta que sean designados sus sustitutos.
11.24 Al ser un órgano constitucional extrapoder la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana está revestida de autonomía constitucional compuesta
por tres manifestaciones esenciales (funcional, administrativa y presupuestaria)
de las que emerge implícitamente un conjunto de competencias accesorias e
instrumentales indispensables para el desempeño eficaz de las competencias
fundamentales atribuidas al órgano. Son accesorias las competencias
sustantivas implícitas ligadas indisolublemente a las competencias
fundamentales; e instrumentales, las competencias que sirven de medio para el
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N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 33 de 60
ejercicio de una competencia fundamental o accesoria atribuida al órgano en
cuestión.
1
11.25 Respecto a las dos primeras manifestaciones (funcional y administrativa),
este colegiado ha establecido mediante precedente Sentencia TC/0305/14, el
veintidós (22) de diciembre de dos mil catorce (2014), las consideraciones
siguientes:
La autonomía funcional implica el mayor grado de independencia o
autogobierno para que el órgano ejerza las competencias específicas que
le han sido encomendadas por la Constitución y por su ley orgánica. En
ese orden de ideas, tal como ha expresado este colegiado: “Respetar su
contenido esencial, equivale a no sujetar su capacidad de autogobierno
a las decisiones de otras entidades que obstaculicen el cumplimiento de
sus funciones”. 15 La autonomía funcional otorga al órgano
constitucional la potestad de planificar, conforme su ley orgánica y sin
injerencia de otras autoridades, “las polticas, estrategias, metas y
objetivos” que resulten necesarios para ejercer sus funciones, al igual
que para desarrollar las actividades y ejecutar los actos que den fiel
cumplimiento a lo planificado, conforme a las competencias
fundamentales que le ha asignado la Constitución. Comprende, además,
“el seguimiento de las actividades, as como la evaluación y control del
desempeño institucional y de los resultados alcanzados”, 16 con la
finalidad de corregir cualquier desviación significativa e identificar
oportunidades de mejoramiento continuo.
1
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.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 34 de 60
La autonomía administrativa asegura al órgano constitucional la
capacidad de autoorganización y autoadministración necesarias para
que pueda realizar sus atribuciones de manera independiente y sin
interferencias de ningún otro órgano o poder. Cualquier entidad
compleja necesita disponer sus estructuras y asignar cometidos a sus
responsables para poder alcanzar correctamente sus objetivos. Esta
potestad se ejercita a través de normas reglamentarias, o bien mediante
decisiones o actos de carácter no normativo. Comprende, asimismo, la
capacidad de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros
de la forma que resulte más conveniente para el cumplimiento de los
cometidos y fines que tiene asignados. Esta vertiente de la autonomía se
configura como una garantía en el desarrollo independiente de las
funciones del órgano constitucional, que parte de la especialidad en su
administración por su estatus jurídico y la función que desempeña en el
ordenamiento jurídico político.
11.26 El legislador ha reproducido lo expresado en la Constitución dominicana
en la Ley núm. 10-04, de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana,
estableciendo en su artículo 9 lo siguiente:
Naturaleza. La Cámara de Cuentas de la República Dominicana, en su
calidad de órgano instituido por la Constitución con carácter
principalmente técnico, goza de autonomía administrativa, operativa y
presupuestaria, y, en tal virtud tiene personalidad jurídica instrumental,
correspondiéndole el examen de las cuentas generales y particulares de
la República, mediante auditorías, estudios e investigaciones especiales
para informar a quienes sea de rigor, conforme a las normas
constitucionales y la presente ley.
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 35 de 60
11.27 En el caso que nos ocupa, contrario a lo argüido por la parte accionada
de que los accionantes no cumplen con los requisitos previstos por la Ley núm.
41-08, sobre función pública y sus reglamentos, el origen normativo de la
resolución proviene de la autonomía administrativa que ostenta la Cámara de
Cuentas de la República Dominicana y por tanto la referida ley núm. 41-08 es
supletoria a las disposiciones emanadas de dicho órgano constitucional; por
tanto, al disponer el otorgamiento de un bono de evaluación de desempeño a los
funcionarios y servidores públicos lo hace sin sujeción a pertenecer a la carrera
administrativa, solo con las restricciones que la propia resolución establece.
11.28 La supletoriedad de la aplicación de leyes ajenas a la normativa que rige
la Cámara de Cuentas de la República Dominicana en la relación que rige dicha
institución con su personal, está contemplada en el Reglamento núm. 06-04, en
su artículo 28, que establece que:
El personal de la Cámara de Cuentas está constituido por todas
aquellas personas vinculadas a la misma por una relación de servicios,
que estén bajo la dependencia de la Cámara y que son retribuidas con
cargo a las consignaciones para gastos de personal comprendidas en su
presupuesto.
PÁRRAFO I: La relación de servicios entre la Cámara y su personal se
regirá por lo previsto en el presente Reglamento y en las normas de
desarrollo que
apruebe el Pleno, siéndole de aplicación supletoria los conceptos del
régimen general de la función pública.
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N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
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Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 36 de 60
11.29 En lo que respecta al alegado incumplimiento del pago del bono de
evaluación de desempeño por parte de la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana en favor de los exfuncionarios y servidores públicos de la referida
institución, a lo largo de la presente decisión se ha comprobado que: 1) Los
accionantes son exfuncionarios y servidores públicos de la Cámara de Cuentas
de la República Dominicana; 2) los accionantes pertenecían a la institución
cuando fueron evaluados para el periodo correspondiente al año 2016; 3) los
accionantes, al momento de interponer la acción de amparo de cumplimiento el
cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), alegan violación a sus
derechos fundamentales al trabajo por no haber recibido el pago del referido
bono de desempeño.
11.30 Es oportuno señalar que previo a la interposición de la presente acción de
amparo de cumplimiento, los accionantes habían solicitado el acceso a
informaciones publicas relativas al referido bono de evaluación de desempeño,
petición que al no ser contestada por la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana, desembocó en una acción de amparo que fue acogida por la
Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00045, dictada por la Segunda Sala del
Tribunal Superior Administrativo. La citada sentencia fue recurrida y fallada
por este tribunal constitucional mediante Sentencia núm.TC/0206/19,
confirmando la decisión de ordenar a la Cámara de Cuentas de la Republica
Dominicana las siguientes informaciones:
a) Que emitan una certificación en donde se haga constar los pagos de
los derechos adquiridos que se realizaron a los señores Andrés T.,
H..M., J..A.M., Julio de B., J.G.,
F.A..B., A..B.D., L..Y.S. y
J.A..L., ex miembros y ex funcionarios de la Cámara de
República Dominicana
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 37 de 60
Cuentas de la República Dominicana, a raíz de las y acciones judiciales
iniciados por estos últimos (…) c) Que emitan una copia certificada de
las evaluaciones de desempeño realizadas para fines de pago de los
bonos de desempeño, específicamente del año dos mil dieciséis (2016),
de los señores LICELOTT CATALINA MARTE H. DE BARRIOS,
A.A.C..P., CONSUNO AMELIA ARIZA
POU, ALTAGRACIA ESTELA GERMOSÉN ANDÚJAR, R.
.C..R., L..A. DE LA ALTAGRACIA
DÍAZ YSIANO DE ROBLES, N.R.E.
.F., ANA VIRGNIA SOLANO LORA, A..B.
.V., M..A..S..M.,
M.W..G.A..R.S., Y..T.
.A. COSTE, J..M..F..V. y M.
.A..A..R.; asimismo dar respuesta a la
solicitud de fecha 27/10/2017, respecto a que se expida una certificación
donde se hagan constar los pagos realizados a los servidores,
funcionarios y empleados públicos de la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana a los cuales se les ha remunerado con el bono de
desempeño descrito en esta solicitud, desde el año dos mil ocho (2008)
hasta el presente año dos mil diecisiete (2017).
11.31 En ese sentido, nos encontramos frente a un incumplimiento que deriva
el desconocimiento a derechos adquiridos que una vez cumplido sus requisitos;
como es el caso de la especie; entran en el patrimonio de los beneficiarios. En
materia laboral, este tribunal considera que los derechos adquiridos son un
conjunto de prerrogativas en favor del trabajador que nacen en el momento en
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N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
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que se inicia una relación de trabajo, los cuales deben ser reconocidos y
garantizados por el empleador aun cuando esa relación laboral haya concluido.
2
11.32 En relación a la alegada violación del derecho al trabajo previsto por el
artículo 62 de la Constitución, debemos indicar que, al ser un derecho adquirido
por los accionantes, que cual no ha sido cumplido por la parte accionada,
vulnera aspectos derivados de este derecho fundamental como lo es la
remuneración.
11.33 Ante un caso de similares hechos fácticos, donde se desconoció el pago
de incentivos derivados del desempeño a servidores públicos, este tribunal
constitucional mediante Sentencia TC/0415/16, el trece (13) de septiembre de
dos mil dieciséis (2016) estableció lo siguiente:
z. Este tribunal considera que si bien la autoridad accionada no ha
vulnerado el núcleo esencial del derecho al trabajo de los accionantes,
en virtud de que no ha amenazado su permanencia en su lugar de
trabajo, no es menos cierto que la negativa a reconocer el pago de un
elemento esencial del salario, como son los incentivos, máxime cuando
los técnicos docentes han cumplido con el requisito establecido en la Ley
de Educación y en el Reglamento del Estatuto del Docente, constituye
una limitación al derecho al trabajo, al restringir la obtención del
salario justo y suficiente, de conformidad con el artículo 62.9 de la
Constitución.
2
Sentencia TC/0760/18
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.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 39 de 60
11.34 Por otra parte, el hecho de que desde año 2008 hasta el año 2017, se haya
remunerado con el bono de desempeño a empleados y funcionarios de esa
administración y se le niegue este derecho a los accionantes es una actuación
contraria al Principio de Confianza Legítima, previsto en artículo 3 numeral 15,
de la Ley núm. 107-13, sobre derechos de las personas en sus relaciones con la
administración y de procedimiento administrativo, en cuya virtud la actuación
administrativa será respetuosa con las expectativas que razonablemente haya
generado la propia Administración en el pasado.
11.35 En virtud de las consideraciones anteriores, se impone declarar
procedente la presente acción de amparo de cumplimiento y en consecuencia,
ordenar a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana el cumplimiento
de la Resolución Administrativa núm. ADM-2015-010, el dieciséis (16) de julio
de dos mil quince (2015), de manera específica el otorgamiento del bono de
evaluación de desempeño correspondiente al año 2016 en beneficio de los
accionantes L.C.M.H.. de B., A.A.C.
.P., C..A..A..P.; Altagracia Estela Germosén Andújar,
L.R..C.R., L..A. de la Altagracia Díaz
Ysiano de R., N..R..E..F., A..V.S.olano
Lora, A.B..V., M.A.S.a M.,
M.W..A.S., Y.T.A..C., J.
.M.F.V. y M.A.A.R..
11.36 Por otro lado, de conformidad con el artículo 93, el juez que estatuya en
materia de amparo podrá pronunciar astreintes, con el objeto de constreñir al
agraviante al efectivo cumplimiento de lo ordenado.
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 40 de 60
11.37 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha establecido en su
determinar la imposición de la astreinte o descartarla en caso de que no proceda,
sino que, además, dispondrá la persona o entidad beneficiaria de ella.
11.38 Es preciso aclarar que en la misma decisión el Tribunal Constitucional se
refirió, nueva vez, a la naturaleza de la figura de la astreinte, estableciendo que
esta no constituye una condenación en daños y perjuicios, sino que se trata de
una sanción pecuniaria que procura constreñir al agraviante a que cumpla con
lo ordenado por el Tribunal.
11.39 En tal sentido, y tomando en cuenta la naturaleza de los derechos
envueltos cuya restitución amerita cierta premura procede, pues, imponer una
astreinte en los términos que se expresarán en el dispositivo de esta decisión.
Esta decisión, firmada por los jueces del tribunal, fue adoptada por la mayoría
requerida. No figura la firma del magistrado M.V.M. en razón
de que no participo en la deliberación y votación de la presente sentencia por
causa prevista en la Ley. Figuran incorporados los votos salvados de los
magistrados J.A.A. y E.V.A.. Constan en acta
los votos salvados de los magistrados M..e.U..B. Vega y D.
.G., los cuales se incorporarán a la presente decisión de conformidad con el
artículo 16 del Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Constitucional.
Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, el Tribunal
Constitucional DECIDE:
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Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 41 de 60
PRIMERO: DECLARAR admisible, en cuanto a la forma, el recurso de
revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por los señores
L.C..M.H. de B., A..A.C..P., Consuelo
A.A..P., A.E..G.A., L.R.
.C.R., L.A. de la Altagracia Díaz Ysiano de R.,
N.R.E. Flores, A.V.S.lano Lora, A.B..v.
.V., M..A..S..M., M..W.
.A..S., Yamel Teresa Abreu Coste, J.M..F.V. y
M..A..A.R.noso, contra la Sentencia núm. 030-03-2018-
SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo
el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018).
SEGUNDO: ACOGER en cuanto el fondo, el referido recurso y, en
consecuencia, REVOCAR la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, por
las razones expuestas en el cuerpo de la presente sentencia.
TERCERO: DECLARAR la procedencia de la presente acción de amparo de
cumplimiento y, en consecuencia, ORDENAR a la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana el cumplimiento de la Resolución Administrativa núm.
ADM-2015-010, del dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015), de manera
específica el otorgamiento del bono de evaluación de desempeño
correspondiente al año 2016 en beneficio de los accionantes, en virtud de las
razones expuestas en la presente decisión.
CUARTO: IMPONER una astreinte de ($2,000.00) por cada día de retardo en
la ejecución de la presente decisión, contra la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana y en favor de los accionantes.
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Expediente núm. TC-05-2018-0131, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por los
señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 42 de 60
QUINTO: ORDENAR la comunicación de la presente sentencia, por
Secretaría, a los recurrentes, L.C.M..H. de B.os, A.
.A..C..P., Consuelo Amelia Ariza P., Altagracia Estela
Germosén A., L.R.C.R., L.A. de la
A..D..Y. de R., N.R.E.F.s, A.
.V.S..L., A.B..V., M.A..S.a
M., M..W.A..S., Y.T..A.C.,
J..M.F.s V. y M.A.A..á..R., a la parte
recurrida, Cámara de Cuentas de la Republica Dominicana y a la Procuraduría
General Administrativa.
SEXTO: DECLARAR el presente recurso libre de costas, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 72 parte in fine de la Constitución, y los artículos 7.6
y 66 de la Ley número 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil trece (2013).
SÉPTIMO: DISPONER que la presente decisión sea publicada en el Boletín
del Tribunal Constitucional, en virtud del artículo 4 de la referida ley núm.137-
11.
Firmada: M.R.G., J.P.esidente; R.D.F., J.P.imer
Sustituto; L.V.S., J. Segundo Sustituto; J.A..l.
.A., J.; A.L.B.M., J.; M.U.B.V.,
J.; J..P.C..K., J.; V.J..C..P.,
J.; D..G., J.; M..d..C.S. de Cabrera, J.; J.
.A..V.G., J.; E..V..A., J.; J..J.
.R.B., S..
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 43 de 60
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
JOSÉ A.A.
En el ejercicio de las facultades constitucionales y legales, y específicamente
las previstas en los artículos 186 de la Constitución de la República y 30 de la
Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, de fecha trece (13) de junio del año dos mil once (2011), y
con el debido respeto a los honorables magistrados quienes de forma
mayoritaria aprobaron la presente decisión, debo hacer constar el presente voto
salvado actuando en coherencia con lo manifestado en la deliberación sostenida
en el pleno de este tribunal, por las razones que expondré a continuación:
1. Antecedentes
El presente recurso de revisión constitucional en materia de amparo de
cumplimiento fue interpuesto por los señores L..C..M.H.D.
.B., A..A..C..P., C..A..A..P.;
A.E.G.A.; L.R.C.R. y
compartes contra la Sentencia No. 030-03-2018-SSEN-00009 dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, el dieciséis (16) de enero
del año dos mil dieciocho (2018).
Este Colegiado acogió en cuanto al fondo el referido recurso de revisión, revocó
la sentencia impugnada y declaró procedente la acción de amparo de
cumplimiento, en consecuencia, ordenó a la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana el cumplimiento de la Resolución Administrativa No. ADM-2015-
010 de fecha 16 de julio del 2015, de manera específica el otorgamiento del
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 44 de 60
bono de evaluación de desempeño correspondiente al año 2016 en beneficio de
los hoy recurrentes.
2. Fundamentos del voto
Al momento de producirse la deliberación del presente caso sostuvimos que
estamos de acuerdo con la procedencia del amparo de cumplimiento. Sin
embargo, salvamos el voto en relación a las motivaciones, especialmente en lo
relativo al criterio mayoritario para aplicar la supletoriedad y no sujeción de la
Ley núm. 41-08 de Función Pública en relación con la Resolución
Administrativa No. ADM-2015-010 emitida por la Cámara de Cuentas, la cual
tenía su origen y condicionamiento en la referida norma.
De forma mayoritaria, este Colegiado abordó la autonomía administrativa
reforzada de la Cámara de Cuentas -en tanto órgano constitucional- para regular
el otorgamiento de bonos por evaluación de desempeño a sus servidores y el
carácter supletorio que tiene la Ley núm. 41-08 de Función Pública
argumentando lo siguiente:
11.27) En el caso que nos ocupa contrario a lo argüido por la parte
accionada de que los accionantes no cumplen con los requisitos
previstos por la Ley núm. 41-08, sobre función pública y sus
reglamentos, el origen normativo de la resolución proviene de la
autonomía administrativa que ostenta la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana y por tanto la referida ley 41-08 es supletoria a
las disposiciones emanadas de dicho órgano constitucional, por tano al
disponer el otorgamiento de un bono de evaluación de desempeño a los
funcionarios y servidores públicos lo hace sin sujeción a pertenecer a la
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 45 de 60
carrera administrativa, solo con las restricciones que la propia
resolución establece.
11.28) La supletoriedad de la aplicación de leyes ajenas a la
normativa que rige la Cámara de Cuentas de la República Dominicana
en la relación que rige dicha institución con su personal, está
contemplada en el Reglamento núm. 06-04 en su artículo 28 que
establece que:
“Art. 28.- El personal de la Cámara de Cuentas está constituido por
todas aquellas personas vinculadas a la misma por una relación de
servicios, que estén bajo la dependencia de la Cámara y que son
retribuidas con cargo a las consignaciones para gastos de personal
comprendidas en su presupuesto.
PÁRRAFO I: La relación de servicios entre la Cámara y su personal se
regirá por lo previsto en el presente Reglamento y en las normas de
desarrollo que apruebe el Pleno, siéndole de aplicación supletoria los
conceptos del régimen general de la función pública.”
Es preciso indicar que estamos contestes con el tratamiento dado a la Cámara
de Cuentas de la República Dominicana como órgano constitucional extra
poder dotado de la autonomía administrativa para reglar su funcionamiento
interno. Así lo ha establecido este Tribunal en el precedente Sentencia
TC/0305/14, de fecha veintidós (22) de diciembre del año dos mil catorce
(2014).
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 46 de 60
La discrepancia radica en el hecho de que, en el uso de esa autonomía, el citado
órgano dictó la Resolución Administrativa No. ADM-2015-010 usando como
base la Ley núm. 41-08 de Función Pública y sus reglamentos los cuales
restringen el otorgamiento del bono por evaluación de desempeño a los
servidores de carrera administrativa
3
. Para ilustrar lo anterior veamos la parte
considerativa de la citada resolución:
“Considerando: Que la Ley No. 41-08 de Función Pública de fecha 16
de enero de 2008, dispone que todo empleado y/o servidor público tiene
derecho a una remuneración por sus servicios, así como a los demás
beneficios y compensaciones de carácter económico establecidos en su
favor;
Considerando: Que el Decreto No. 604-10 de fecha 23 de octubre de
2010, derogó el artículo 68 del Reglamento No. 523-09, de fecha 21 de
julio de 2009, de relaciones laborales en la Administración Pública de la
citada Ley de Función Pública No. 41-08, que dispone: “se establece un
bono a favor de los funcionarios o servidores públicos de carrera
administrativa, que haya obtenido calificación muy buena o excelente en
el proceso de Evaluación de Desempeño del año correspondiente,
equivalente al salario de un (1) mes”. Dicho bono se administrar de
acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Evaluación de Desempeño
y el mismo deber ser pagado en el mes de julio de cada ao”.
Considerando: Que se ha procedido a la Evaluación de Desempeño de
los funcionarios y servidores públicos, a efectos de proceder al fiel
3
Articulo 1 del Decreto núm. 604-10 que modifica el Reglamento núm. 523-09 sobre Relaciones Laborales en la
Administración Publica
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 47 de 60
cumplimiento de la disposición de la Ley de Función Pública
4
y facilitar
de este modo su incorporación a la Carrera Administrativa, lo que se
implementa, de conformidad con las disposiciones de la Ley 14-91 de
fecha 20 de mayo de 1991 de Servicio Civil y Carrera Administrativa,
sustituida por la referida Ley No. 41-08 de fecha 16 de enero de 2008.
Considerando: Que es política de la Cámara de Cuentas otorgar a sus
funcionarios y servidores públicos un Bono de Evaluación de Desempeño
proporcional al salario mensual que devengan, de conformidad con las
disposiciones de la preindicada ley.
Considerando: Que se ha cumplido con el proceso correspondiente, de
conformidad con la ley…”
5
Como podemos observar es el propio órgano que sujeta su actuación al
cumplimiento de la Ley núm. 41-08 de Función Pública, algo totalmente valido
pues esta ley orgánica tiene por objeto regular las relaciones de trabajo de las
personas designadas por autoridad competente para desempeñar los cargos
presupuestados para la realización de funciones públicas en el Estado.
En ese sentido lo dispuso el legislador al plantear el párrafo único del artículo 1
de la citada ley, indicando que:
Párrafo.- Los principios y disposiciones fundamentales de la presente ley
serán aplicables a aquellos regímenes de carrera que sean establecidos
por otras leyes. Asimismo, esta ley será de aplicación supletoria en todo
cuanto no estuviera previsto en dichas leyes.
4
El Subrayado es nuestro
5
El subrayado es nuestro
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 48 de 60
El aspecto que queremos resaltar en el presente voto lo constituye el hecho de
que el régimen de función pública está consagrado en la Constitución y
desarrollado por el legislador que, aunque reconoce la autonomía de ciertos
órganos constitucionales, ha prescrito que estos deben armonizar su regulación
interna con los principios generales de las leyes orgánicas que lo regulan, en
este caso la Ley núm. 41-08. Por tanto, al sujetar y condicionar el acceso al
bono por evaluación de desempeño a lo previsto por la referida ley, la Cámara
de Cuentas debió seguir el proceso previsto -que ellos mismos afirmaron
haberlo iniciado- para su otorgamiento.
3. Conclusión
En virtud de los planteamientos esgrimidos anteriormente, somos de opinión
que, en el caso de la especie, este Tribunal Constitucional, al momento de
establecer la procedencia de la acción de amparo de cumplimiento debió tomar
en cuenta que, aun teniendo una autonomía administrativa reforzada, la Cámara
de Cuentas de la República Dominicana decidió sujetarse al cumplimiento de la
Ley núm. 41-08 de Función Pública.
Por lo tanto, debió basar el otorgamiento del bono por evaluación de desempeño
en dicha norma o, al menos, motivar las razones por la cual extendió la base del
otorgamiento del mismo contradiciendo lo prescrito en esta ley orgánica.
Firmado: J.A.A., J.
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N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
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Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 49 de 60
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA
EUNISIS V.A.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia y
de acuerdo con la opinión que mantuvimos en la deliberación, nos sentimos en
la necesidad de ejercitar la facultad prevista en el artículo 186 de la
Constitución, a fin de ser coherentes con la posición mantenida.
I...P. del caso
1.1. La especie versa sobre una acción de amparo de cumplimiento incoada por
los señores L.C.M.H. de B., A.A.C.
.P., C..A.A..P., A..E.G..A. y
compartes, en procura de que se le ordene a la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana dar cumplimiento a la Resolución Administrativa núm.
ADM-2015-010 el dieciséis (16), de julio del dos mil quince (2015), con el
objeto de que proceda al pago de su bono de desempeño correspondiente al año
2016.
1.2. La Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, mediante
Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009 de fecha dieciséis (16) de enero de
dos mil dieciocho (2018), declaró la improcedencia del amparo de
cumplimiento, por falta de legitimación activa de los accionantes para demandar
el cumplimiento de la Resolución núm. ADM-2015-010.
1.3. Posteriormente, los señores L.C..M..H. de B., A..
.A..C..P., Consuelo Amelia Ariza P., A..E.
.G.A. y compartes, interpusieron un recurso de revisión de
sentencia de amparo de cumplimiento, el cual este Tribunal Constitucional,
acogió, revocando en consecuencia la sentencia emitida por el tribunal a-quo;
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.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
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una vez avocado en el conocimiento del fondo de la acción de amparo de
cumplimiento declaró su procedencia, ordenando a la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana el cumplimiento de la Resolución núm. ADM-2015-010
a favor de los accionantes, fundamentado en los motivos siguientes:
11.24) Al ser un órgano constitucional extrapoder la Cámara de
Cuentas de la República Dominicana esta revestida de autonomía
constitucional compuesta por tres manifestaciones esenciales (funcional,
administrativa y presupuestaria) de las que emergen implícitamente un
conjunto de competencias accesorias e instrumentales indispensables
para el desempeño eficaz de las competencias fundamentales atribuidas
al órgano. Son accesorias, las competencias sustantivas implícitas
ligadas indisolublemente a las competencias fundamentales; e
instrumentales, las competencias que sirven de medio para el ejercicio
de una competencia fundamental o accesoria atribuida al órgano en
cuestión.
11.25) Respecto a las dos primeras manifestaciones (funcional y
administrativa), este colegiado ha establecido mediante precedente
Sentencia TC/0305/14, de fecha veintidós (22) de diciembre del año dos
mil catorce (2014),(…)
11.26) En el caso que nos ocupa contrario a lo argüido por la parte
accionada de que los accionantes no cumplen con los requisitos previstos
por la Ley núm. 41-08, sobre función pública y sus reglamentos, el origen
normativo de la resolución proviene de la autonomía administrativa que
ostenta la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y por tanto
la referida ley 41-08 es supletoria a las disposiciones emanadas de dicho
órgano constitucional, por tano al disponer el otorgamiento de un bono
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señores L.C.M.H.D.B., A.A.C.P., C.A.A.P. , A.
.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
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de evaluación de desempeño a los funcionarios y servidores públicos lo
hace sin sujeción a pertenecer a la carrera administrativa, solo con las
restricciones que la propia resolución establece.
11.27) La supletoriedad de la aplicación de leyes ajenas a la
normativa que rige la Cámara de Cuentas de la República Dominicana
en la relación que rige dicha institución con su personal, está
contemplada en el Reglamento núm. 06-04 en su artículo 28 que
establece que:
“Art. 28.- El personal de la Cámara de Cuentas está constituido por
todas aquellas personas vinculadas a la misma por una relación de
servicios, que estén bajo la dependencia de la Cámara y que son
retribuidas con cargo a las consignaciones para gastos de personal
comprendidas en su presupuesto.
PÁRRAFO I: La relación de servicios entre la Cámara y su personal se regirá
por lo previsto en el presente Reglamento y en las normas de desarrollo que
apruebe el Pleno, siéndole de aplicación supletoria los conceptos del régimen
general de la función pública.”
A continuación, invocaremos los motivos que nos llevan a emitir nuestro
criterio salvado en torno a la decisión emitida por la mayoría.
II. Motivos que nos llevan a emitir voto salvado
2.1.- Como cuestión previa a exponer los motivos que nos llevan a elevar este
voto salvado, conviene precisar que la jueza que suscribe, comparte el criterio
de la mayoría de que el presente recurso de revisión de amparo de cumplimiento
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.E.G.A., L.R.C.R., L.A. De La Altagracia Diaz Ysiano De R.,
N.R.E.F., A.V.S.L., A.B.V., M.A.S.
.M., M.W.A.S., Y.T.A.C., J.M.F..V. y M.A.
.A.R., contra la Sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, el dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018). Página 52 de 60
sea acogido, la sentencia núm. 030-03-2018-SSEN-00009 emitida por la
Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo revocada, y declarar la
procedencia de la acción de amparo de cumplimiento, para que se le ordene a la
Cámara de Cuentas de la República Dominicana el cumplimiento de la
Resolución Administrativa núm. ADM-2015-010, y se ejecute el pago del bono
de desempeño correspondiente al año 2016 a favor de los señores L.
.C.M.H. de B., A.A.C..P., C..A.
.A.P., A.E.G.A. y compartes.
2.2.- Ahora bien, no compartimos los motivos en que se hace alusión al carácter
supletorio de las disposiciones de la Ley núm. 41-08 de Función Pública, pues
en la presente decisión debió exponerse que ese carácter solamente opera de
manera facultativa y no imperativa en lo referente al desempeño administrativo
y del personal de la Cámara de Cuentas, en razón de que al no quedar delimitado
los efectos y alcance del referido carácter, se crearía una distorsión de la
condición de organismo autónomo extrapoder que ostenta la Cámara de
Cuentas, al no hacerse una explicación de las restricciones reglamentarias de
dicha entidad, pues solo se enuncia la existencia del artículo 28 del reglamento
de aplicación núm. 06-04, sin exponer su alcance.
2.3.- La condición de organismo extrapoder que ostenta la Cámara de Cuentas
producto de lo prescrito en el artículo 248 de la Constitución, ha sido reconocido
por este Tribunal Constitucional en la sentencia TC/0001/15, donde indicó:
(…) la Constitución instituye directamente la autonomía e independencia de
órganos extrapoderes nuevos o renovados que son receptores de funciones o
subfunciones desmembradas de los poderes tradicionales. Es el caso de la
regulación del sistema monetario y financiero que compete a la Junta
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Monetaria en su condición de órgano superior del Banco Central; el control
externo del gasto público que ejerce la Cámara de Cuentas; (…)
2.4.- La autonomía de la Cámara de Cuentas como órgano extrapoder encargado
de la fiscalización de los recursos públicos, queda establecido en lo prescrito en
el artículo 248 de la Constitución, al momento de señalar que:
Artículo 248.- Control externo. La Cámara de Cuentas es el órgano superior
externo de control fiscal de los recursos públicos, de los procesos
administrativos y del patrimonio del Estado. Tiene personalidad jurídica,
carácter técnico y goza de autonomía administrativa, operativa y
presupuestaria.
2.5.- Como consecuencia de la condición de organismo extrapoder que exhibe
la Cámara de Cuentas, se desprende la facultad de ese órgano de poseer una
autonomía constitucional administrativa plena de autoorganización y
autoadministración, la cual le otorga la potestad de adoptar, sin la intervención
de otros órganos o poderes del Estado, todo tipo de reglamentación y actos que
estén encaminados a regular la conformación del catálogo de derechos y
obligaciones que recaen sobre los servidores públicos que laboran en esa
entidad.
2.6.- En relación a la autonomía constitucional administrativa que poseen los
órganos extrapoder, en lo referente al manejo administrativo y organizativo
independiente, en la sentencia TC/0305/14 el Tribunal Constitucional indicó
que:
11.8. (…) que la autonoma constitucional, como categora jurdica abstracta
y mandato de optimización, necesita materializarse de algún modo si es que
pretende ser operativa en el ejercicio del poder público. Por ello, la
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Constitución reconoce tres manifestaciones esenciales (funcional,
administrativa y presupuestaria) de las que emergen implícitamente un
conjunto de competencias accesorias e instrumentales indispensables para el
desempeño eficaz de las competencias fundamentales atribuidas al órgano. Son
accesorias, las competencias sustantivas implícitas ligadas indisolublemente a
las competencias fundamentales; e “instrumentales, las competencias que
sirven de medio para el ejercicio de una competencia fundamental o accesoria
atribuida al órgano en cuestión.
Las competencias accesorias e instrumentales, que materializan la autonomía
en su integralidad, son inescindibles de las potestades que la Constitución y las
leyes orgnicas reservan a los distintos órganos constitucionales. (…)
11.9. (…) La autonoma funcional otorga al órgano constitucional la potestad
de planificar, conforme su ley orgánica y sin injerencia de otras autoridades,
“las polticas, estrategias, metas y objetivos” que resulten necesarios para
ejercer sus funciones, al igual que para desarrollar las actividades y ejecutar
los actos que den fiel cumplimiento a lo planificado, conforme a las
competencias fundamentales que le ha asignado la Constitución. Comprende,
adems, “el seguimiento de las actividades, as como la evaluación y control
del desempeño institucional y de los resultados alcanzados”, con la finalidad
de corregir cualquier desviación significativa e identificar oportunidades de
mejoramiento continuo.
11.10. La autonomía administrativa asegura al órgano constitucional la
capacidad de autoorganización y autoadministración necesarias para que
pueda realizar sus atribuciones de manera independiente y sin interferencias
de ningún otro órgano o poder. Cualquier entidad compleja necesita disponer
sus estructuras y asignar cometidos a sus responsables para poder alcanzar
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correctamente sus objetivos. Esta potestad se ejercita a través de normas
reglamentarias, o bien mediante decisiones o actos de carácter no normativo.
Comprende, asimismo, la capacidad de disponer de sus recursos humanos,
materiales y financieros de la forma que resulte más cumplimiento de los
cometidos y fines que tiene asignados. Esta vertiente de la autonomía se
configura como una garantía en el desarrollo independiente de las funciones
del órgano constitucional, que parte de la especialidad en su administración
por su estatus jurídico y la función que desempeña en el ordenamiento jurídico
político.
2.7.- Es en base a esa autonomía administrativa que el legislador le ha conferido
a la Cámara de Cuentas a través de lo prescrito en el artículo 25 de la Ley núm.
10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, una facultad
reglamentaria directa en lo concerniente a la fijación de los deberes, derechos,
atribuciones, escalafón, valoración de puestos, así como en el diseño de un plan
de carrera de los funcionarios y servidores que laboran en esa entidad, del cual
no escapan los jueces miembros de la misma.
2.8.- En efecto, el artículo 25 de la Ley núm. 10-04 de la Cámara de Cuentas de
la República Dominicana, dispone que:
Artículo 25.- Reglamento de personal. A los fines señalados anteriormente, el
pleno de la Cámara de Cuentas adoptará un reglamento de recursos humanos,
que incluirá los deberes, derechos y atribuciones, escalafón, valoración de
puestos y un plan de carrera, que será efectivo gradualmente, para
permanencia y promoción de sus servidores.
2.9.- Al quedar evidenciada la autonomía reglamentaria que le ha sido conferida
a la Cámara de Cuentas a través de los artículos 248 de la Constitución y 25 de
la Ley núm. 10-04, es palpable el hecho de que las disposiciones contenidas en
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la Ley núm. 41-08 de Función Pública, que crea la Secretaría de Estado de
Administración Pública, serían supletorias en la medida en que la propia
Cámara de Cuentas dentro de su facultad reglamentaria estime factible su
aplicación a los empleados de esa entidad, pues su adopción es meramente
facultativa y no imperativa, por lo que cualquier reglamento o resolución
interno respecto a la administración de su personal, que no se encuentre cónsono
con las disposiciones del art. 41-08, de Función Pública, forma parte de las
facultades que ostenta la Cámara de Cuentas en el ejercicio de sus prerrogativas
reglamentarias y de autogestión administrativa.
2.10.- El afirmar que las disposiciones de la Ley núm. 41-08 se aplican de
manera supletoria a las relaciones laborales de los empleados de la Cámara de
Cuentas, incluyendo a sus miembros, es desconocer que si bien la Cámara de
Cuentas puede acogerse a dicha normativa de manera voluntaria, como lo ha
hecho en la gestión y manejo de su personal, no menos cierto es que puede en
cualquier momento y dentro de su facultad reglamentaria delimitar o ampliar,
lo concebido en dicha normativa, en el pleno ejercicio de su facultad
reglamentaria, funcional y administrativa conferidas por el Constituyente y el
legislador en lo referente a la regulación de su recurso humanos.
2.11.- En ese orden, sostenemos que la noción de supletoriedad debió ser
interpretada en los términos de indicar las razones por las cuales la aplicación
de la Ley núm. 41-08 -aun sea posible- no es imperativa, por lo que el
fundamento que debió ser adoptado en la presente decisión, para acoger la
acción de amparo de cumplimiento debió ser, exclusivamente, el hecho de que
la Resolución Administrativa núm. ADM-2015-010 fue emitida por la Cámara
de Cuentas, conforme a la atribución reglamentaria que le ha sido conferida por
su autonomía constitucional administrativa dispuesta en los artículos 248 de la
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Constitución y 25 de la Ley núm. 10-04, y no dejar a la libre interpretación los
efectos y alcance del carácter supletorio de la legislación de Función Pública.
2.12.- Así mismo, señalamos que al no prescribir la Resolución Administrativa
núm. ADM-2015-010 en su contenido ningún tipo o categorización de
empleados o funcionarios para poder ser beneficiarios del bono de desempeño
correspondiente al año 2016, es indudable que no operaba una exclusión, pues
la única condición para beneficiarse de su contenido lo es el hecho de tener la
condición de empleado de la Cámara de Cuentas, que indiscutiblemente
detentaban los accionantes.
2.13.- Además entendemos que en la especie, procede interpretar el derecho
reclamado por los accionantes, en la manera más favorable y proteccionista del
ejercicio al derecho del trabajo, el cual se sostiene en el principio in dubio pro
operario el cual es de naturaleza exegética y se deriva del incuestionable
carácter tuitivo del derecho laboral, según el cual se ordena interpretar la ley, -
o como ocurre en la especie, una norma o reglamento- en beneficio del
trabajador, en los casos de duda o conflicto normativo.
2.14.- El indicado principio como mandato de optimización - en el sentido de
erigirse en norma que ordena que se proteja el derecho en la mayor medida
posible, en relación con las posibilidades jurídicas y fácticas-, se encuentra
contenido en el principio VIII, del Código de Trabajo dominicano, el cual indica
que: “En caso de concurrencia de varias normas legales o convencionales,
prevalecerá la más favorable al trabajador. Si hay duda en la interpretación o
alcance de la ley, se decidirá en el sentido más favorable al trabajador.”
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2.15.- A su vez, y haciendo uso de la jurisprudencia comparada, el Tribunal
Constitucional de Colombia, en su Sentencia T-730/14, al referirse al principio
de favorabilidad laboral e in dubio pro operario, juzgó lo siguiente:
El principio de favorabilidad se consagra en materia laboral, no sólo a nivel
constitucional sino también legal. Determina en cada caso concreto cuál norma
es más ventajosa o benéfica para el trabajador. El principio in dubio por
operario (favorabilidad en sentido amplio), “[I]mplica que una o varias
disposiciones jurídicas aplicables a un caso, permiten la adscripción de
diversas interpretaciones razonables dentro de su contenido normativo,
generando duda en el operador jurídico sobre cuál hermenéutica escoger. En
esta hipótesis el intérprete debe elegir la interpretación que mayor amparo
otorgue al trabajador. Mientras el principio de favorabilidad en sentido estricto
recae sobre la selección de una determinada disposición jurídica, el principio
in dubio pro operario lo hace sobre el ejercicio interpretativo efectuado por el
juzgador al identificar el contenido normativo de una disposición jurídica. Para
la Corte Constitucional “la “duda” que da lugar a la aplicación de los
principios de favorabilidad e in dubio pro operario “debe revestir un carcter
de seriedad y objetividad, pues no sería dable que ante una posición
jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera
es la más favorable al trabajador. En ese orden, la seriedad y la objetividad de
la duda dependen a su vez de la razonabilidad de las interpretaciones.
2.16.- Asimismo, mediante sentencia de este Tribunal Constitucional
TC/0563/15, respecto a las características de los derechos que tienen su origen
en el trabajo, fue juzgado que:
10.11.6.6. Otro aspecto que caracteriza y rige todas las esferas del indicado
proceso judicial es el principio protector, que tiende a compensar la
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desigualdad derivada de la posición preeminente del empleador frente al
trabajador, propia de la relación laboral. De dicho principio se desprenden
ciertas reglas que hacen viable su concreción y constituyen características
básicas del derecho laboral sustantivo, las cuales se enuncian a continuación:
i) Las reglas pro-operario (in dubio pro operario, la norma más favorable, y la
condición más beneficiosa) que conducen el comportamiento del juez laboral,
quien en caso de duda en la interpretación de la norma, debe optar por el
sentido que sea ms favorable al trabajador” (Principio VIII del Código de
Trabajo de la República Dominicana);
2.17.- En consonancia con la jurisprudencia constitucional comparada
destacada sobre el particular, así como los precedentes citados, se evidencia que
los bonos reclamados por los accionantes, debieron ser otorgados a los
miembros de la Cámara de Cuentas accionantes, no por las razones señaladas
en la presente decisión, sino porque la auto sujeción a la Ley núm. 41-08 sobre
Función Pública, que ha hecho la Cámara de Cuentas en algunas gestiones del
manejo de su personal, puede ser ampliado, delimitado o interpretado conforme
entienda más acorde a su correcta administración, dentro de sus facultades
constitucionales, por la autonomía funcional, reglamentaria y presupuestaria
que la caracteriza; segundo, porque al no indicarse una categoría específica de
empleados para recibir los bonos reclamados, sino que únicamente se utiliza la
expresión de que pueden recibir los indicados beneficios, los empleados de la
Cámara de Cuentas, es evidente que el derecho debe ser interpretado en el
sentido de la menor restricción, criterios de favorabilidad y pro operario que
caracterizan los derechos laborales.
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III. Conclusión
En su decisión, el Tribunal Constitucional una vez avocado en el conocimiento
de la acción de amparo de cumplimiento, debió fundamentar la procedencia de
esa acción de tutela basado en la capacidad reglamentaria que posee la Cámara
de Cuentas, en virtud de la autonomía constitucional administrativa dispuesta
en los artículos 248 de la Constitución y 25 de la Ley núm. 10-04, y el principio
de favorabilidad laboral, in dubio pro operario.
Firmado: E.V.A., J.a
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, secretario del Tribunal
Constitucional, que certifico.
Julio J.R.B..
.S.
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