Sentencia Nº TC/0488/17 de Tribunal Constitucional, 10-10-2017
| Número de sentencia | TC/0488/17 |
| Fecha | 10 Octubre 2017 |
| Número de expediente | TC-05-2016-0348 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0488/17
Referencia: Expediente núm.
TC-05-2016-0348, relativo al
recurso de revisión constitucional
de sentencia de amparo incoada
por la señora E.B..
.S. contra la Sentencia núm.
00368-2016, dictada por el
Tribunal de Tierras de
Jurisdicción Original de la
provincia M..N., el
primero (1) de junio de dos mil
dieciséis (2016).
En el municipio S.o Domingo Oeste, provincia S.o Domingo, República
Dominicana, a los diez (10) días del mes de octubre del año dos mil diecisiete
(2017).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados
M.R..G., presidente; L..V.S., segundo sustituto;
H.A. de los S.os, A..I.B.H., J.P.
.C.K., V..J.C..P., J..C.D.,
R..D.F. e I..R., en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 185.4
de la Constitución, 9 y 94 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio
del año dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
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Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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I. ANTECEDENTES
1. Descripción de la sentencia recurrida
La Sentencia núm. 00368-2016, objeto del presente recurso de revisión de
amparo fue dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción Original de la
provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016),
y en su fallo declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta por la señora
E.B.S., en contra de la Compañía Dominicana de Teléfonos
(CODETEL), en aplicación al artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11, Orgánica
del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
D.S.tencia fue notificada por la señora E..B.S. a la
Compañía Dominicana de Teléfonos (CODETEL), mediante el Acto núm. 113-
2016, el cuatro (4) de julio de 2016, instrumentado por el ministerial D.o
A., del Juzgado de Paz de Bonao, provincia M.N..
2. Presentación del recurso de revisión constitucional en amparo
La recurrente, señora Esperanza Batista S.os interpuso el presente recurso de
revisión constitucional, el cinco (5) de julio de dos mil dieciséis (2016), y fue
recibido en este tribunal, el dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016),
a fin de que se anule la sentencia recurrida en todas sus partes, y de igual forma
la recurrente solicita que sean anulados todos los Certificados de Títulos a
nombre de la Compañía Dominicana de Teléfonos (CODETEL), y que el
certificado de título núm. 117 sea declarado con efecto por ser un derecho
registrado, como también la misma solicita la anulación del Acto Autentico
núm. 28, del 14 de octubre del año 1954, instrumentado por el Dr. P..A.
.C., sobre venta de publica subasta.
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Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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El presente recurso le fue notificado a la Compañía Dominicana de Teléfonos
(CODETEL), mediante el Acto núm. 114/2016 el cinco (5) de julio de dos mil
dieciséis (2016), instrumentado por el ministerial D.A., del
Juzgado de Paz de Bonao, provincia M.N..
3. Fundamentos de la sentencia recurrida
El Tribunal de Tierras de Jurisdicción Original de la provincia Monseñor N.
declaró inadmisible la acción constitucional de amparo en aplicación del
artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11, fundamentando su decisión, en las
motivaciones siguientes:
a. La parte accionante, mediante la interposición del amparo, alega
como fundamento en su acción, que en fecha 5 de marzo del año 1952,
mediante certificado de título núm. 117 de la común de monseñor N.,
Provincia la Vega se le transfiere 795.20 Mts2 a favor del señor J.
.A..T..M.(.) del solar núm. 2 de la Manzana
núm. 9 y el resto del solar para la Sra. H.C..R.V.,
S., de los cuales no se entiende que ya fallecida la Sra. H.
.C.V.S., vendió y dejando herederos mayores de edad, que
luego se hiciera figurar el Sr. J.A.T.M.(.)
como uno de los dueños de este terreno, iniciando así la persecución de
la totalidad de este.
b. La parte accionada, alega como fundamento en su defensa, que el
accionar de la señora E..B. acciona en amparo contra la
Compañía Dominicana de Teléfonos, (CODETEL), por supuesta
conculcación al derecho fundamental de propiedad que se produjo el 5
de marzo del año 1952, cuando se le transfirió al señor J..A.
.T.M., (PETAN), 795.20 Mts2, del Solar núm. 2 de la Manzana
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C..P., J.; J.C..D., J.; R.D..F., J.;
I.R., J.; J.J.R.B., S..
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
JUSTO P.C.K.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia, y
coherentes con la opinión que mantuvimos en la deliberación, ejercitamos la
facultad prevista en el artículo 186 de la Constitución y, en tal sentido,
presentamos nuestro voto salvado, fundado en las razones que expondremos a
continuación:
1. En la especie, la parte recurrente interpuso un recurso de revisión de
amparo contra la Sentencia número 00368-2016 dictada por el Tribunal de
Tierras de Jurisdicción Original de la Provincia M.N., el primero
(01) de junio de dos mil dieciséis (2016). Esta sentencia había inadmitido la
acción de amparo interpuesta por E..B.S., en contra de la
Compañía Dominicana de Teléfono (CODETEL), por considerar que existe otra
vía efectiva para conocer de lo pretendido en amparo, sin embargo, no indicó
cuál era esa vía.
2. La mayoría del Tribunal Constitucional decidió admitir el recurso de
revisión, acogerlo, revocar sentencia recurrida y declarar inadmisible la acción
de amparo inicialmente intentada, en el entendido de que efectivamente existía
otra vía judicial efectiva para conocer de lo que se ha pretendido en amparo,
indicando que la vía efectiva para reclamar el derecho fundamental invocado lo
es la litis sobre derechos registrado ante la jurisdicción inmobiliaria.
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3. Estamos de acuerdo con la posición fijada por la mayoría del Tribunal
Constitucional ─esto es, que el recurso de revisión sea admitido y acogido,
revocada la sentencia recurrida e inadmitida la acción de amparo─, no obstante,
salvamos nuestro voto respecto de las razones que fundamentan la declaratoria
de inadmisibilidad de la acción de amparo. Para explicar nuestro salvamento,
abordaremos lo relativo a la acción de amparo (I) para, luego, exponer nuestra
posición en el caso particular (II).
I. SOBRE LA ACCIÓN DE AMPARO EN LA REPUBLICA
DOMINICANA
4. En torno a la acción de amparo en la República Dominicana, conviene
precisar algunos de los elementos que la caracterizan (A), para luego detenernos
en lo relativo a su admisibilidad (B).
A. Algunos elementos fundamentales sobre la acción de amparo.
5. La Constitución de la República, promulgada el 26 de enero de 2010, en
su artículo 72, consagró el amparo en los términos siguientes:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante
los tribunales, por si o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, no protegidos por el habeas
corpus, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de toda autoridad pública o de particulares, para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley o acto administrativo, para garantizar los
derechos e intereses colectivos y difusos. De conformidad con la ley, el
procedimiento es preferente, sumario, oral, público, gratuito y no sujeto
a formalidades.
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Así, pues, en la actualidad, es desde el texto supremo que se aportan los
elementos esenciales que caracterizan al régimen del amparo.
6. Posterior a la proclamación de la Constitución, se produjo la entrada en
vigencia de la ley número 137-11 el 15 de junio de 2011, la cual, en su artículo
65, vino a regular el régimen del amparo en los términos siguientes:
La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una
autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o
inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesione, restrinja,
altere o amenace los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución, con excepción de los derechos protegidos por el habeas
corpus y el habeas data.
1
7. Los derechos protegidos por el amparo son los derechos fundamentales,
no otros; salvo en la situación excepcional de que no existiere “una vía procesal
ordinaria para la protección de un derecho de rango legal que no es
materialmente fundamental o no tiene conexidad con un derecho
fundamental”,
2
situación en la que, “en virtud de los principios constitucionales
de efectividad (artículo 68), tutela judicial efectiva (artículo 69) y favorabilidad
(artículo 74.4), reconocidos también por la LOTCPC (artículos 7.1, 7.4 y
7.5)”,
3
el amparo devendrá, consecuentemente, en “la vía procesal más idónea
para la tutela de dicho derecho”.
4
Por cierto que, como se aprecia, en esta
última eventualidad carecería de sentido y utilidad cualquier discusión en torno
a la inadmisibilidad de la acción de amparo.
1
Este y todos los demás subrayados que aparecen en este voto, son nuestros.
2
J.P., E.. Comentarios a la ley orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales;
IUS NOVUM, E.B., S.o Domingo, segunda edición, 2013, p. 175.
3
I..
4
I..
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8. El amparo, en palabras del colombiano O..J.D.R., “[n]o es
un proceso común y corriente, sino un proceso constitucional”
5
y, en tal sentido,
“no es propiamente un proceso con parte demandante y parte demandada, sino
una acción con un solicitante que pide protección por una violación o amenaza
de los derechos fundamentales que en la Constitución se consagran”
6
.
9. La acción de amparo busca remediar ─de la manera más completa y
abarcadora posible─ cualquier violación o amenaza de violación a los derechos
fundamentales en perjuicio de una persona. Tal es ─y no alguna otra─ su
finalidad esencial y definitoria; tal es su naturaleza. Como ha afirmado la Corte
Constitucional de Colombia, su finalidad “es que el/la juez/a de tutela, previa
verificación de la existencia de una vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, dé una orden para que el peligro no se concrete o la violación
concluya”.
7
10. Así, según D.R.:
Cuando la tutela prospera, finaliza con una sentencia que contiene
órdenes. No se trata de un juicio controvertido donde se le da o no la
razón a las partes. Realmente la relación es entre la Constitución que
consagra el derecho fundamental y la acción u omisión que afecta a
aquel. El objetivo es por consiguiente que cese la violación a un derecho
fundamental o que se suspenda la amenaza de violación.
8
11. Es en tal sentido que se pronuncia el artículo 91 de la Ley No. 137-11,
cuando establece:
5
D.R., O.J.. Acción y procedimiento en la tutela; Librería Ediciones del Pro fesional, sexta edición
actualizada, Colombia, 2009, p. 55.
6
D.R., O.J.. Op. Cit., p. 42.
7
Conforme la legislación colombiana.
8
D.R., O.J.. Op. Cit., p. 59.
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La sentencia que concede el amparo se limitará a prescribir las medidas
necesarias para la pronta y completa restauración del derecho
fundamental conculcado al reclamante o para hacer cesar la amenaza a
su pleno goce y ejercicio.
12. De esto último deriva la constatación de que el juez de amparo tiene un
rol particular, específico, característico, que es, por cierto, sustancialmente
diferente al que corresponde al juez ordinario; asunto este sobre el que
volveremos más adelante.
B. Sobre la inadmisibilidad de la acción de amparo.
13. Como hemos dicho previamente, la acción de amparo se encuentra
consagrada en los artículos 72, de la Constitución, y 65 de la Ley No. 137-11,
ya citados. Dicha ley regula esta acción en todos sus detalles, uno de los cuales,
especialmente relevante para el objeto de este voto, es el relativo a la facultad
del juez de amparo para inadmitir la acción de la cual ha sido apoderado.
14. En efecto, el artículo 70 de la referida ley establece las causas de
inadmisibilidad de la acción de amparo, en los términos siguientes:
El juez apoderado de la acción de amparo, luego de instruido el proceso,
podrá dictar sentencia declarando inadmisible la acción, sin
pronunciarse sobre el fondo, en los siguientes casos:
1) Cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva
obtener la protección del derecho fundamental invocado.
2) Cuando la reclamación no hubiese sido presentada dentro de los
sesenta días que sigan a la fecha en que el agraviado ha tenido
conocimiento del acto u omisión que le ha conculcado un derecho
fundamental.
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3) Cuando la petición de amparo resulte notoriamente improcedente.
15. A continuación, nos detendremos en el análisis de estas causales, no sin
antes subrayar que, en todo caso, el Tribunal Constitucional ha conceptuado que
la inadmisibilidad de la acción de amparo “debe ser la excepción, siendo la
admisibilidad la regla”, como expresó en su sentencia TC/0197/13.
16. En cuanto a la causal número 2), esta, como es obvio, se resuelve con un
cómputo matemático. Respecto de ella no hay discusión, salvo aquella suscitada
en torno a la eventual naturaleza continua de la violación reclamada, asunto que
impacta directamente en el cómputo del plazo. En efecto, animado del mejor
espíritu garantista, el Tribunal Constitucional, en su sentencia TC/0205/13, se
ha referido a las violaciones continuas y al cómputo del plazo de la acción en
los casos en que se está en presencia de tales violaciones. Ha dicho, en este
sentido:
Las violaciones continuas son aquellas que se renuevan bien sea por el
tiempo que transcurra sin que la misma sea subsanada o bien por las
actuaciones sucesivas, en este caso por parte de la Administración
Pública, que reiteran la violación. En estos casos, el plazo no se debe
computar desde el momento en que inició la violación, sino que deben
tomarse en cuenta las múltiples actuaciones realizadas por el afectado,
procurando la reposición del derecho vulnerado, así como las repetidas
negativas de la administración, las cuales renovaban la violación,
convirtiéndola en continua.
17. Contrario a dicha causal, las otras dos –la existencia de otra vía judicial
efectiva y la notoria improcedencia- son menos precisas, pues abarcan una
amplia diversidad de situaciones, lo que hace más complejo asir sus contenidos,
sus objetos, sus alcances.
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18. Entre ambas, más aun, existe una línea divisoria delgada y sutil que, con
frecuencia, dificulta la identificación –precisa, objetiva- de cuál es la causal de
inadmisibilidad que, en tal eventualidad –siempre excepcional, puesto que, en
esta materia, la admisión es la regla y la inadmisión es la excepción-, procede
aplicar en cada caso. En efecto, con más frecuencia de la deseable, la decisión
de inadmitir una acción por existir otra vía judicial efectiva, pareciera que puede
ser tomada, también e igualmente, por ser notoriamente improcedente; y
viceversa. Es necesario, pues, un esfuerzo para clarificar y precisar dichas
causales, de forma que las decisiones al respecto sean tomadas de la manera
más objetiva posible, lo que, por supuesto, habrá que hacer siempre de forma
casuística, atendiendo a las particularidades de cada caso.
19. En este sentido, conviene examinar y responder algunas preguntas; por
ejemplo: ¿cuál es la naturaleza de la causal de inadmisibilidad relativa a la
existencia de otra vía judicial efectiva?, ¿cómo determinarla?, ¿cómo aplicarla?
Y, asimismo: ¿cuál es el significado y el sentido del concepto “notoriamente
improcedente”?, ¿cómo se puede identificar dicha notoria improcedencia? Las
respuestas a estas preguntas son fundamentales y es, pues, esencial precisarlas.
Nos detendremos, primero, en la causal de inadmisión por la existencia de otra
vía judicial efectiva y, luego, en la causal de inadmisión por tratarse de una
acción notoriamente improcedente.
1. Sobre la causal de inadmisión por la existencia de otra vía judicial
efectiva.
20. Con relación a esta causal, conviene recordar que la misma constituye
una novedad aportada por la nueva Ley No. 137-11; inexistente, pues, en las
normas que regularon el amparo previamente -ni en la Ley No. 437-06 ni en la
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resolución de la Suprema Corte de Justicia de 1999- y, por tanto, desconocida
en la doctrina y la jurisprudencia dominicanas.
21. Así las cosas, resulta útil conocer cuál es la visión que, respecto de la
noción de otra vía judicial efectiva, tiene la doctrina nacional e internacional.
a. La otra vía no ha de ser cualquiera, sino una más efectiva que el
amparo.
22. Una primera cuestión es la de que no debe tratarse de cualquier otra vía
judicial, sino de una que sea efectiva. Al respecto, conviene recordar el criterio
desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, citado por este
Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0030/12:
En lo que respecta a la existencia de otra vía eficaz, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en su primer caso contencioso,
V.R. contra Honduras, estableció los parámetros para
determinar cuándo el recurso resulta adecuado y efectivo. En ese
sentido, estableció: “Que sean adecuados significa que la función de
esos recursos, dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para
proteger la situación jurídica infringida”. Esto para decir, que si bien
“en todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos”, “no
todos son aplicables en todas las circunstancias”. Por otro lado, “un
recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado
para el que ha sido concebido.
23. De igual manera, J.P. ha afirmado que:
el legislador no quiere que esta causa de inadmisibilidad sea esgrimida con
el objetivo de negar la vía del amparo sobre la base de que simplemente
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existen otras vías judiciales para la tutela del derecho. La LOTCPC es clara
en cuanto a que deben ser vías judiciales efectivas, por lo que la mera
existencia de otras vías judiciales que permitan la tutela del derecho no es
suficiente para declarar inadmisible el amparo; la tutela alternativa al
amparo debe ser efectiva.
9
24. Y es que, como dicen T. de Sosa y P., para
desplazar al amparo, los medios ordinarios deben ser idóneos y eficaces,
evitando así que su agotamiento no se constituya en un obstáculo que limite
la protección efectiva del derecho fundamental vulnerado o amenazado. De
esto se desprende que en aquellos casos en que las vías judiciales
ordinarias, más que resguardar los derechos fundamentales se convierten
en impedimentos, debido al procedimiento que las hace negligentes e
inoperantes, no se puede cerrar el acceso al amparo alegando la existencia
de aquellas.
10
25. Más aún, tanto la doctrina como la jurisprudencia han planteado que el
asunto no se remite solamente a la determinación de si la otra vía judicial es
efectiva o no, sino al establecimiento de que esa otra vía sea más efectiva que
el amparo.
26. Según J..P., “ante la lesión de un derecho fundamental, habrá que
ver cuáles son los remedios judiciales existentes, no tanto para excluir el
amparo cuando existan vías judiciales alternativas o si ellas no son efectivas,
sino cuando estas provean un remedio judicial mejor que el amparo”.
11
9
J.P., E.. Op. Cit., p. 188.
10
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. Cit., p. 44.
11
J.P., E.. Op. cit., p. 189.
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27. Ha dicho Sagués, en este sentido, que “[s]olamente si hay uno mejor que
el amparo, es decir, más expeditivo o rápido, o más eficaz, el amparo no será
viable. Si hay un proceso igual de útil que el amparo, el litigante es libre para
emplear este o el otro camino procesal. En la última hipótesis, el amparo se
perfila como vía alternativa u opcional para el agraviado”.
12
Y, en otra parte,
también ha precisado el maestro argentino, que
No basta pues, que haya una vía procesal (de cualquier índole) para
desestimar un pedido de amparo; hay que considerar, inexcusablemente,
si tal trámite es auténticamente operativo para enfrentar el acto lesivo.
Resultaría harto fácil (y a la vez, farisaico), rechazar una demanda de
amparo por la simple razón de existir acciones judiciales y
administrativas que contemplaran el problema litigioso, pues con tal
criterio, todo amparo resultaría prácticamente desechable. Lo que debe
determinarse, es si tales caminos son efectivamente útiles para lograr ‘la
protección del derecho o garantía constitucional de que se trate’ (…).
13
28. En términos similares, J.P. ha planteado:
Queda claro entonces que la existencia de vías judiciales efectivas como
causa de inadmisibilidad del amparo no puede ser conceptuada en el
sentido de que el amparo solo queda habilitado si no hay vías judiciales
que permitan obtener la protección del derecho fundamento o si éstas no
son efectivas. Esas vías judiciales, para que el amparo devenga
inadmisible, deben proveer no cualquier protección, ni siquiera una
protección efectiva, sino una protección más efectiva que el amparo, es
12
En: J.P., E.. I..
13
S., N.P.. Derecho procesal constitucional. Acción de A.. En: E.C., G.. Tratado del proceso
constitucional de amparo; G. jurídica, S.A., Editorial El búho, tomo I, Lima, Perú, primera edición, 2013, p. 530.
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decir, ´los medios idóneos y adecuados a las necesidades concretas de
protección frente a cada cuestión planteada’.
14
29. Ha sido este, justamente, el criterio que ha fundado las decisiones de este
Tribunal, el que, como dijo en sus sentencias TC/0182/13 y TC/0017/14, ha
llegado a tales conclusiones “luego de analizar la situación planteada en
conexión con la otra vía llamada a brindar la protección que se demanda”; o
bien, como dice S. y hemos citado poco antes, viendo, evaluando “cuáles
son los remedios judiciales existentes”.
30. Así, en su sentencia TC0021/12 este colegiado ya había hablado de que
“en la especie no existía otra vía tan efectiva como la acción de amparo”. Y
en términos parecidos se expresó en sus sentencias números TC/0083/12 y
TC/0084/12, en las que concluyó en que el amparo, en vista de la sumariedad
que caracteriza su procedimiento, no era una vía “más efectiva que la
ordinaria”.
31. Asimismo, en su sentencia TC/0182/13 consideró que, en cuanto a “la
existencia de otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la
protección del derecho fundamental invocado”, no se trata de que “cualquier
vía pueda satisfacer el mandato del legislador, sino que las mismas resulten
idóneas a los fines de tutelar los derechos fundamentales alegadamente
vulnerados.”
32. De igual manera, en su sentencia TC/0197/13, el Tribunal reconoció que
la acción de amparo es admisible “siempre y cuando (…) no existan vías más
efectivas que permitan restaurar el goce de los derechos fundamentales que
han sido alegadamente vulnerados en el caso particular.”
14
J.P., E.. Op. Cit., p. 190.
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Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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33. Como se aprecia, el criterio, por demás fundamental, de que, en todo
caso, la causal de inadmisión de la acción de amparo por la existencia de otra
vía judicial efectiva se ha de fundar en que esa otra vía sea más efectiva que el
amparo, surgió temprano en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
dominicano y se ha mantenido, acaso con mayor fuerza cada vez.
34. Por cierto, que dicho criterio tiene implicaciones procesales relevantes.
Como ha reconocido el propio S. y hemos citado antes, lo anterior quiere
decir que “[s]i hay un proceso igual de útil que el amparo, el litigante es libre
para emplear este o el otro camino procesal”,
15
escenario ese en el que “el
amparo se perfila como vía alternativa u opcional para el agraviado”.
16
Lógicamente, tal escenario -en el que, como se aprecia, no hay otra vía judicial
más efectiva porque la vía alternativa al amparo y este son igualmente efectivas-
implica la inutilidad de la causal de inadmisión por la existencia de otra vía
judicial efectiva; es decir, no aplicaría la referida causal de inadmisión. Fue algo
como esto, que el Tribunal estableció en su sentencia número TC/0197/13,
citada previamente, cuando dijo:
Tal naturaleza hace que la acción de amparo sea admisible, siempre y
cuando (…) no existan vías más efectivas que permitan restaurar el goce
de los derechos fundamentales que han sido alegadamente vulnerados en
el caso particular. Ello equivale a decir que en el caso de que existiese
un proceso o acción de menor o igual efectividad que el amparo, este
último debe ser declarado admisible, teniendo el accionante un derecho
de opción entre las dos vías.
35. Por otra parte, y finalmente, es importante subrayar que la declaratoria de
inadmisibilidad de la acción de amparo por existir otra vía judicial efectiva está
15
En: J.P., E.. Op. cit., p. 189.
16
I..
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Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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condicionada no solo a que esa otra vía sea más efectiva que el amparo sino a
que, además, se indique cual es esa otra vía y cuáles son las razones por las
cuales ella es más efectiva. El Tribunal, en efecto, en su sentencia TC/0021/12,
dejó claro que
el ejercicio de la mencionada facultad de inadmisión se encuentra
condicionada a la identificación de la vía judicial que el tribunal
considere idónea, así como de las razones por las cuales la misma reúne
los elementos de eficacia requeridos por el legislador.
Y, asimismo, en su sentencia TC/0097/13, reiteró los términos de sus sentencias
TC/0030/12, TC/0083/12, TC/0084/12 y TC/0098/12 y estableció que:
El juez de amparo tiene la obligación de indicar la vía que considera
idónea, cuando entienda que la acción de amparo es inadmisible,
teniendo la responsabilidad de explicar los elementos que permitan
establecer si la otra vía es o no eficaz.
b. Criterios de inadmisión de la acción de amparo por la existencia de
otra vía judicial más efectiva, identificables en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional dominicano.
36. Procede, pues, que, en los párrafos que siguen precisemos cuáles son los
criterios en base a los que este Tribunal ha determinado esa mayor efectividad
y, consecuentemente, la derivación a la otra vía identificada en cada caso. En
este sentido, el Tribunal ha establecido:
36.1. Criterios de afinidad entre el objeto del conflicto y la naturaleza de
la otra vía. Así, por ejemplo, el Tribunal ha reconocido mayor efectividad:
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36.1.1. A la vía contencioso-administrativa y así:
36.1.1.1. En su sentencia TC/0030/12 estableció que
como el conflicto concierne al pago de impuestos, la vía correcta no es
la del juez de amparo, sino la consagrada en el Código Tributario y la
ley 13-07. Ciertamente, tratándose de materia tributaria corresponde al
tribunal instituido, según las referidas normativas, resolver las
cuestiones que se susciten en dicha materia.
(…) Por otra parte, el procedimiento previsto para la acción de amparo
es sumario, lo cual impide que una materia como la que nos ocupa pueda
instruirse de manera más efectiva que la ordinaria. Corresponde, pues,
al juez ordinario, y no el de amparo, establecer cuando procede el pago
de impuestos.
36.1.1.2. En su sentencia TC/0097/13, planteó que
determinar la procedencia o improcedencia de la pretensión del
accionante, ya que la rescisión de un contrato intervenido por
organismos públicos con un agente de derecho privado, o en este caso
una razón social, debe ser ventilada por la jurisdicción contenciosa
administrativa en materia ordinaria, a la cual corresponde dirimir la
indicada litis, tal como lo señala el artículo 165 de la Constitución, el
cual faculta al Tribunal Superior Administrativo para conocer y resolver
(…), de conformidad con la ley, los conflictos surgidos entre la
administración pública y los particulares.
36.1.1.3. En su sentencia TC/0156/13 estableció que:
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El derecho a la indemnización reclamada depende (…) de que las
empleadas públicas demuestren que fueron “cesadas” en sus funciones
de manera injustificada. Por lo cual resulta que en la especie no se trata
simplemente de que la institución demandada esté obligada a pagar la
referida indemnización en un plazo establecido, sino que dicho pago está
condicionado a que se demuestre que el “cese” de las funciones fue
ordenado de manera arbitraria. La prueba del “cese” injustificado de
funciones debe hacerse por ante la vía ordinaria, en particular, por ante
el Tribunal Superior Administrativo, por tratarse de una cuestión cuya
solución adecuada requiere el agotamiento de los procedimientos de
prueba ordinarios. (…) Corresponde, pues, el juez ordinario, y no al de
amparo, establecer cuando procede el pago de impuestos.
36.1.1.4. En su sentencia TC/0225/13 estableció que
la ilegalidad de una resolución o la rescisión de un contrato intervenido
por organismos públicos con un particular debe ser ventilada ante la
jurisdicción contenciosa administrativa en materia ordinaria, a la cual
corresponde dirimir la indicada litis, tal como lo señala el artículo 165
de la Constitución de la República.
36.1.1.5. En su sentencia TC/0234/13 estableció que
las alegadas irregularidades imputadas a la autorización de la
construcción de la referida envasadora de gas no pueden examinarse ni
decidirse por la vía del juez de amparo, ya que en la misma se sigue un
“proceso breve”, en el cual el debate sobre los medios de prueba no
tienen el mismo alcance que en los procedimientos ordinarios.
36.1.2. A la vía inmobiliaria, como hizo:
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36.1.2.1. En su sentencia número TC/0031/12, un asunto referente “a la
reclamación de entrega de un certificado de título supuestamente extraviado”,
en el que declaró “que el recurrente tenía abierta la vía del Registro de Títulos
de la jurisdicción donde radica el inmueble cuyo certificado de título se había
perdido o extraviado para reclamar la expedición de un duplicado del mismo”.
36.1.2.2. En su sentencia TC/0098/12 estableció que al Tribunal de Tierras
de Jurisdicción Original –en este caso, del distrito judicial de San Juan de la
Maguana- era a quien correspondía “salvaguardar el derecho fundamental de
la propiedad, supuestamente conculcado”. Y lo mismo dijo en su sentencia
TC/0075/13, pues “[a]l tratarse de dos partes que alegan ser titulares de la
propiedad de un inmueble registrado, corresponde (…) remitir a la jurisdicción
inmobiliaria en atribuciones ordinarias, competente para determinar cuál es el
real y efectivo titular de la propiedad”. Como se aprecia, en estas dos
decisiones no solo se mezclan elementos de naturaleza competencial –como ya
hemos advertido que ocurre en los casos señalados bajo este criterio-, sino, más
específicamente, elementos de naturaleza competencial de carácter territorial.
36.1.3. A la vía civil, como hizo:
36.1.3.1. En su sentencia TC/0244/13, al establecer
que el accionante en amparo debió apoderar a la jurisdicción civil de
una demanda en distracción de bienes embargados, que es como
denomina la doctrina la acción consagrada en el citado artículo 608.
17
Se trata de una materia que no puede ser decidida por el juez de amparo,
en razón de que para determinar la procedencia de dicha demanda se
hace necesario agotar procedimientos de prueba ajenos a esta
17
Se refiere al Código de Procedimiento Civil.
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jurisdicción, con la finalidad de establecer si el demandante es el
propietario del bien reclamado.
36.1.3.2. En su sentencia TC/0245/13, para que el recurrente reclame
la entrega de la documentación que va a utilizarse en una acción
principal por medio de la demanda en producción de elementos de
pruebas, en virtud de las disposiciones de los artículos 55 y siguientes de
la Ley núm. 834, de manera tal que accionando por esa vía tiene la
posibilidad de obtener una solución adecuada con relación a la
documentación que hará valer en un proceso judicial ordinario. En este
sentido, se trata de una vía eficaz (…).
36.1.3.3. En su sentencia TC/0269/13, en la que estableció que
es responsabilidad de la jurisdicción ordinaria el conocimiento relativo
a las nulidades que se plantean en contra de las irregularidades de los
actos que puedan surgir en un proceso de partición. Es por ello que (…)
si bien la acción de amparo es inadmisible, no es por ser notoriamente
improcedente, sino por la aplicación del artículo 70.1 de la mencionada
ley, que lo es por existir otra vía efectiva para la solución del caso, al
tratarse de una reclamación para conocer de las excepciones de nulidad
de los actos surgidos en una controversia, como en la especie.
Concluimos, pues, que la competencia de la presente le corresponde al
Tribunal de P.era Instancia en materia civil ordinaria.
36.1.4. A la vía penal (del juez de instrucción), particularmente para la
devolución de bienes diversos que constituían cuerpos de delitos en procesos
penales en curso; como hizo:
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36.1.4.1. En su sentencia TC/0084/12, en relación con la devolución de un
bien incautado -en ese caso, un vehículo-, en virtud del artículo 190 del Código
Procesal Penal ocasión en la que, además, afirmó que
el J. de la Instrucción cuenta con los mecanismos y los medios más
adecuados para determinar la procedencia o improcedencia de la
entrega o devolución de un bien mueble que ha sido incautado como
cuerpo del delito. Es dicho juez, además, quien está en condiciones de
dictar una decisión en un plazo razonable y que se corresponda con la
naturaleza del caso. (…) Debemos destacar, por otra parte, que el juez
de amparo no está en condiciones de determinar la procedencia o
improcedencia de la pretensión del accionante, ya que tal decisión
supone establecer si la investigación permitirá prescindir del secuestro
del referido vehículo; aspecto penal que corresponde resolver a la
jurisdicción especializada en la materia.
Lo mismo dijo en su sentencia TC/0261/13, pero en relación con la devolución
de un arma de fuego. Y, asimismo, en su sentencia TC/0280/13, en relación con
la devolución de una suma de dinero, precisando en este caso que el juez de
instrucción es “el funcionario judicial que dispone del conocimiento y la
información pertinentes sobre la investigación penal de que se trate”.
36.1.5. Como se aprecia, en los casos señalados en esta parte, además del
criterio de afinidad entre el objeto del conflicto y la naturaleza de la otra vía
judicial, se mezclan también elementos relativos a la dificultad –cuando no a la
imposibilidad- del juez de amparo para administrar las pruebas del asunto que
se ha puesto en sus manos, elementos estos últimos que constituyen otro de los
criterios que hemos identificado entre los que fundan las decisiones de
inadmisión de este colegiado por la causal de existir otra vía judicial efectiva:
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el criterio relativo a las limitaciones del juez de amparo para resolver algunos
casos, que es el que expondremos a continuación. A pesar de la señalada mezcla,
estos casos son expuestos en el marco de este criterio, en el entendido de que el
mayor peso en la fundamentación de las respectivas decisiones hace más
relación con este criterio que con el próximo.
36.2. Criterios relativos a las limitaciones del juez de amparo para resolver
algunos casos, especialmente porque su solución implica auscultar el fondo de
la cuestión y, por tanto, el amparo, en virtud de su naturaleza, no resulta la vía
judicial más efectiva. Así, por ejemplo:
36.2.1. En su sentencia TC/0030/12, ya citada, estableció que
el procedimiento previsto para la acción de amparo es sumario, lo cual
impide que una materia como la que nos ocupa pueda instruirse de
manera más efectiva que la ordinaria. Corresponde, pues, al juez
ordinario, y no el de amparo, establecer cuando procede el pago de
impuestos.
36.2.2. En su sentencia TC/0083/12, mediante la cual derivó el asunto
“ante el juez de los referimientos o ante el juez apoderado del embargo”, en el
entendido de que “el procedimiento de referimiento está previsto para resolver
los casos urgentes, de manera tal que siguiendo el mismo existe la posibilidad
de obtener resultados en un plazo razonable”, y, además, reitero su criterio de
que
el juez de amparo no está en condiciones de determinar la procedencia
o improcedencia de la pretensión del accionante, ya que tal decisión
supone establecer la regularidad del embargo retentivo de referencia, lo
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cual implica determinar aspectos de las materias civil y procesal civil,
las cuales corresponde dirimir a la indicada jurisdicción.
36.2.3. En su sentencia TC/0118/13 consignó que
determinar si el referido Contrato de Póliza debe ser o no debe de ser
ejecutado es una cuestión de fondo a delimitar por la jurisdicción
correspondiente, ya que ello implicaría determinar si existe o no
violación contractual para lo cual es necesario interpretar la convención
suscrita entre las partes, aspecto este que es competencia de los jueces
de fondo.
36.3. Criterios relativos a la constatación de que el conflicto en cuestión ya
está siendo llevado en la otra vía y, en tal sentido, ha señalado:
36.3.1. En su sentencia TC/0118/13, que “la recurrente (…) ya ha
interpuesto la acción idónea y correspondiente para remediar la alegada
vulneración de sus derechos, esto es, la Demanda en Ejecución de Póliza de
Seguros y Reparación de Daños y Perjuicios por incumplimiento contractual”.
36.3.2. En su sentencia TC/0157/13, que “la protección de los derechos
que alega vulnerados, [podía obtenerse] mediante la solicitud al juez laboral
apoderado de los documentos y acciones antes expuestas”. A lo que agregó:
“En razón de que actualmente existe un proceso laboral vigente, el juez
apoderado está en mejores condiciones de ordenar (…) la entrega de los
documentos solicitados a la recurrente, los cuales tienen el propósito de ser
utilizados en el proceso laboral”.
36.3.3. En su sentencia TC/0182/13, que, en virtud de que se había
“iniciado una acción en justicia relacionada con el mismo bien mueble”, es
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decir una “investigación penal que envuelve el vehículo de referencia”, el
asunto “requiere ser valorado en una instancia ordinaria”.
36.3.4. En su sentencia TC/0245/13, que
el juez de amparo no está en condiciones de determinar la procedencia
o improcedencia de la pretensión del accionante, ya que la demanda en
producción de elementos de prueba debe ser ventilada ante la
jurisdicción apoderada del asunto, según las disposiciones contenidas en
los artículos 55 y 56 de la Ley No. 834, que en este caso lo es la Segunda
Sala de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de P.era Instancia
del Distrito Judicial de S.iago de los Caballeros.
36.4. Criterios relativos a la posibilidad de que en la otra vía judicial
puedan dictarse medidas cautelares y, en tal sentido, ha establecido, en su
sentencia TC/0234/13, que “uno de los elementos tomados en cuenta por el
Tribunal Constitucional para determinar la existencia de otra vía eficaz
consiste en la posibilidad de que [en ella] puedan dictarse medidas
cautelares”.
37. En fin que, en relación con la inadmisión de la acción de amparo por
existir otra vía judicial efectiva, hemos identificado que el Tribunal ha
establecido criterios relativos (i) a la afinidad entre el objeto del conflicto y la
naturaleza de la otra vía, (ii) a las limitaciones del juez de amparo para resolver
algunos casos, cuya solución implica auscultar el fondo de la cuestión, (iii) a la
constatación de que el conflicto que contiene la acción de amparo ya está siendo
llevado en la otra vía, y (iv) a la posibilidad de que en la otra vía puedan dictarse
medidas cautelares.
2. Sobre la causal de inadmisión por ser notoriamente improcedente
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38. Respecto de la causal 3), conviene recordar que, contrario a la causal 1),
ella era conocida en la doctrina nacional, toda vez que se encontraba consagrada
en las normas que regularon el amparo previamente, es decir la Ley No. 437-
06, del 30 de noviembre de 2006, y la resolución de la Suprema Corte de
Justicia, del 24 de febrero de 1999, si bien en esta última usaba el concepto
“ostensiblemente improcedente”. Tuvo, sin embargo, poco desarrollo doctrinal
y jurisprudencial, por lo que, respecto de ella, el reto es parecido al que presenta
el desarrollo de la noción contenida en la causal 1) para la doctrina y la
jurisprudencia nacionales, en particular para el Tribunal Constitucional
dominicano.
39. Antes de continuar, conviene detenernos en el significado del concepto,
articulado por dos términos -notoriamente e improcedente-, a los fines de
precisarlo en la mayor medida posible. Se trata, como se aprecia, de un concepto
compuesto, que está referido a uno de los términos que lo integran -la
improcedencia-; es decir, lo que, en realidad, debe comprobarse es la
improcedencia, si bien, en todo caso, ella ha de ser notoria.
40. Notoriamente se refiere a una calidad que es manifiesta, clara, evidente,
indudable, patente, obvia, cierta. De tal forma que aquello que tiene esa calidad
no amerita discusión.
41. La improcedencia significa que algo no es procedente. Es la calidad “de
aquello que carece de fundamento jurídico adecuado, o que por contener
errores o contradicciones con la razón, o haber sido presentado fuera de los
plazos oportunos, no puede ser admitido o tramitado.”
18
Se trata de un concepto
que tiene raigambre jurídico- procesal. En la especie, se refiere a una causal de
inadmisibilidad prevista por la Ley No. 137-11, en relación con la acción de
18
Diccionario hispanoamericano de Derecho, tomo I A/K; Grupo Latino Editores, primera edición, 2008, Bogotá, p. 1062.
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amparo. La inadmisibilidad, por su parte, constituye una “[c]ondición que tiene
un trámite, una demanda, una acción u otro procedimiento judicial, que ha sido
calificado como no viable por el funcionario o juzgador a cargo, por problemas
de forma o fallas jurídicas”
19
.
42. En la actualidad, la noción de notoriamente improcedente es vaga, abierta
e imprecisa. Ella, sin embargo, se puede definir –y solo se puede definir,
subrayamos- a la lectura de los artículos 72, de la Constitución, y 65, de la Ley
No. 137-11, cuyos términos conviene recordar en este momento:
43. El artículo 72, constitucional, reza:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante
los tribunales, por si o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, no protegidos por el habeas
corpus, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de toda autoridad pública o de particulares, para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley o acto administrativo, para garantizar los
derechos e intereses colectivos y difusos. (…).
44. Por su parte, el artículo 65, dice:
La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una
autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o
inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesiones, restrinja,
altere o amenace lo9s derechos fundamentales consagrados en la
Constitución, con excepción de los derechos protegidos por el habeas
corpus y el habeas data.
19
Diccionario hispanoamericano de Derecho. Op. cit., p. 1071.
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45. En dichos textos se consagra la naturaleza de la acción de amparo, a la
que, por su esencialidad respecto del contenido de este voto, nos referimos al
inicio. En efecto, en la medida en que se define la naturaleza y el alcance de la
acción de amparo, también se define la improcedencia de la misma. Así, de su
lectura se colige que, en la medida en que ella está destinada a la protección
judicial de derechos fundamentales vulnerados o amenazados, cuando dicha
acción se interpone con la finalidad de proteger otros derechos –derechos que
no sean fundamentales; derechos subjetivos, cuya protección se garantiza
adecuadamente mediante los procesos comunes por tratarse de un asunto de
legalidad ordinaria-, es decir, derechos que no son fundamentales, esa acción ha
de resultar, entonces, notoriamente improcedente.
46. De igual manera, cuando la acción de amparo se interpone con la
finalidad de proteger derechos fundamentales como el de la libertad –protegido,
según la ley, por el habeas corpus y excluido taxativamente por el referido
artículo 72, constitucional, entre los derechos fundamentales cuya protección
puede ser reclamada a través de la acción de amparo-, esa acción de amparo ha
de resultar, entonces, notoriamente improcedente.
47. Asimismo, cuando la acción se plantea con la finalidad de proteger
derechos fundamentales como el derecho a la autodeterminación o libertad
informativa –protegido, según la ley, por el habeas data y excluido
taxativamente por el referido artículo 65 de entre los derechos fundamentales
cuya protección puede ser reclamada a través de la acción de amparo-, esa
acción ha de ser considerada como notoriamente improcedente.
48. Y lo mismo ocurre cuando la acción de amparo procura el cumplimiento
o ejecución de una sentencia, posibilidad esta que ha sido excluida por el
referido artículo 72 pues el mismo solo se refiere a la posibilidad de “hacer
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efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo”, esa acción ha de
ser, también, notoriamente improcedente.
49. Se trata, como se aprecia, de situaciones procesales que, sin precisar
análisis del fondo de la cuestión principal, escapan del ámbito de atribuciones
del juez de amparo, por existir otros mecanismos legales claramente
identificados por el legislador para la efectiva tutela de los derechos
involucrados y que, entonces, hacen al amparo manifiestamente improcedente
y deben, por tanto, conducir a la inadmisión de la acción.
50. En todo caso, compartimos el criterio de que, como dice J.P., “la
inadmisibilidad del amparo por su notoria improcedencia debe aplicarse con
suma cautela y prudencia, de modo que se declaren inadmisibles los amparos
manifiestamente improcedentes.”
20
a. Criterios de inadmisión de la acción de amparo por ser notoriamente
improcedente, identificados en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional dominicano.
51. Conviene, ahora, conocer el desarrollo de esta noción que ha realizado
hasta hoy el Tribunal Constitucional dominicano, mas frente a la vaguedad
conceptual resultante de las normas citadas y al escaso desarrollo doctrinal
alcanzando en nuestro país. Como se verá y ya advertimos en párrafos recientes,
en ese desarrollo ha jugado un papel fundamental la definición –constitucional
y legal- de la acción de amparo, su naturaleza y su alcance y, por supuesto, la
interpretación que ha hecho esta sede constitucional de todo ello. Así, el
Tribunal ha señalado como notoriamente improcedente:
20
J.P., E.. Op. cit., p. 195.
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51.1. Toda acción en la que no se verifique la vulneración de un derecho
fundamental. Fue esa la orientación de su sentencia TC/0210/13, cuando
explicó que
en la especie no se verifica vulneración de derecho fundamental alguno,
ya que las pretensiones de la recurrente tienen como fundamento la
solicitud de pago de indemnizaciones complementarias, así como de la
ejecución de pago de salarios, cuestiones que escapan a la naturaleza
del amparo.
Tal fue, también, la orientación de las sentencias TC/0276/13, TC/0035/14,
TC/0038/14 y TC/0047/14.
51.2. Toda acción en la que el accionante no indique cuál es el derecho
fundamental supuestamente conculcado. Fue lo que dijo en su sentencia
TC/0086/13, cuando afirmó que la acción de amparo era notoriamente
improcedente, ya que el “accionante no indica el derecho fundamental
alegadamente violado”; esto, como se aprecia, al margen de si, en realidad,
dicha violación se produjo o no.
51.3. Toda acción que se interponga con la finalidad de proteger derechos
que no sean fundamentales. Tal fue el sentido de su sentencia TC/0031/14,
cuando señaló
que cuando la acción de amparo se interpone con la finalidad de
proteger derechos subjetivos –cuya protección se garantiza
adecuadamente mediante los procesos comunes por tratarse de un
asunto de legalidad ordinaria- es notoriamente improcedente.
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Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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A lo que agregó unas líneas que resultan imprescindibles a la hora de abordar
esta cuestión:
Lo anterior evidencia situaciones procesales que, sin precisar análisis
del fondo de la cuestión principal, escapan del ámbito de atribuciones
del juez de amparo por existir otros mecanismos legales más idóneos o
claramente identificados por el legislador para la efectiva tutela de los
derechos y que, entonces, hacen al amparo notoriamente improcedente.
Aunque la idea está clara, aquí se mezcla el concepto de la existencia de “otros
mecanismos legales más idóneos”, que parece relacionarse más con la
existencia de otra vía judicial efectiva y que, en efecto, es usado en algunas de
las decisiones de inadmisión tomadas en virtud de esta última causal.
51.4. Muy ligada a la anterior –es decir, al propósito de proteger derechos que
no sean fundamentales-, toda acción que se refiera a una cuestión de legalidad
ordinaria. Tal fue el contenido de su sentencia citada en el párrafo anterior,
pero también, y aun antes de esa, de su sentencia TC/0017/13, en la que decidió
desestimar la acción de amparo por tratarse de una cuestión de legalidad
ordinaria, competencia de los jueces ordinarios. En efecto, tanto la
doctrina como la propia jurisprudencia constitucional comparada han
manifestado que la determinación del hecho, la interpretación y
aplicación del derecho, son competencias que corresponden al juez
ordinario por lo que el juez constitucional limita el ámbito de su
actuación a la comprobación de si en la aplicación del derecho se ha
producido una vulneración a un derecho constitucional. Este Tribunal es
de criterio que la naturaleza del recurso de amparo impide suscitar ante
un órgano constitucional cuestiones de legalidad ordinaria, cuya
interpretación no es función de este Tribunal.
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Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
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Tal fue el contenido, también, de su sentencia TC/0187/13, cuando concluyó en
que el asunto correspondía
ser discutido por ante los tribunales ordinarios. Dichos tribunales
podrán determinar el momento de obtención de las pruebas y,
particularmente, la legalidad de las mismas y su uso. En caso de que
dicho tribunal determine la ilegalidad de la obtención de las mismas,
podrá ordenar su exclusión del eventual proceso. Finalmente, una de las
causas de inadmisibilidad (…) es que la petición de amparo resulte
notoriamente improcedente, lo cual resulta, entre otros casos, cuando se
pretende resolver por la vía del amparo asuntos que han sido designados
a la vía ordinaria.
Fue ese, también, el contenido de sus sentencias TC/0035/14 y TC/0038/14.
51.5. Toda acción que se refiera a un asunto que ya se encuentre en la
jurisdicción ordinaria. Tal fue el contenido de su sentencia TC/0074/14,
cuando estableció que
tratándose de un asunto que se encuentra ante la jurisdicción ordinaria
en materia penal, y donde se ha emitido la Sentencia núm. (…), que
condeno al recurrente a veinte (20) años de reclusión mayor, accionar
en amparo para obtener los mismos fines resulta notoriamente
improcedente; máxime cuando cualquier violación que se haya cometido
en el proceso puede ser reclamada y subsanada mediante los recursos,
ante las jurisdicciones de alzada.
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51.6. Muy relacionada con la anterior, toda acción referida a un asunto que
ha sido resuelto judicialmente. Así, este Tribunal:
51.6.1. En su sentencia TC/0241/13 concluyó en que “la acción de
amparo que nos ocupa es notoriamente improcedente, en razón de que la
compañía (…) pretende la devolución de un vehículo adjudicado al Estado
mediante la referida sentencia penal”; es decir, el accionante tenía una
pretensión respecto de un asunto que ya había sido resuelto judicialmente, lo
que reveló la notoria improcedencia de la acción y, consecuentemente, la
pertinencia de su inadmisión.
51.6.2. En igual sentido, mediante su sentencia TC/0254/13 concluyó en
que
El carácter de notoriamente improcedente de la acción de amparo
deriva del hecho de que la cuestión planteada al juez de amparo
(levantamiento del secuestro ordenado en relación a los fondos
depositados en el Banco del Reservas de la República Dominicana)
ya fue decidida de manera definitiva e irrevocable por la
jurisdicción de instrucción.
51.6.3. En su sentencia TC/0276/13 estableció que
En medio de un proceso penal, en el que un tercero reclama la
propiedad de un vehículo que se encuentra a nombre del
procesado –y que ha sido objeto de una venta condicional a la luz
de la referida ley número 483-, un juez de amparo, cuya
competencia se limita a la comprobación de que en la aplicación
del derecho se haya producido una vulneración a un derecho
fundamental, no debe asumir el rol que corresponde a la función
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jurisdiccional. (…) Ciertamente, la naturaleza del recurso de
amparo impide suscitar ante un órgano constitucional cuestiones
de legalidad ordinaria, pues tales casos escapan al control del juez
de amparo, ya que el control de la legalidad de los actos y
conductas antijurídicas puede ser intentado a través de las vías
que la justicia ordinaria ha organizado para ello.
51.7. Toda acción que procure la ejecución de una sentencia. Así, este
Tribunal ha confirmado, mediante su sentencia TC/0147/13,
que no es procedente la acción de amparo que procura la ejecución de
una decisión judicial, en virtud de que la figura de amparo está reservada
única y exclusivamente para tutelar derechos fundamentales,
independientemente de que el legislador haya contemplado la figura de
“amparo de cumplimiento”, la cual se encuentra consagrada en el
artículo 104 de la Ley núm. 137-11, cuya finalidad es hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o acto administrativo, por lo que el juez de
amparo, al estar apoderado de una acción cuya finalidad era la
ejecución de una decisión judicial, no podía ordenar su cumplimiento.
Para subrayar lo anterior, el Tribunal indicó, además, que “en el derecho común
se establecen los mecanismos que permiten la ejecución de la sentencia”. En
términos similares se pronunció en su sentencia TC/0009/14, en la que dejó
claro que una acción de amparo que busca la ejecución de una sentencia debe
ser declarada inadmisible por ser notoriamente improcedente.
52. En fin que, en relación con la inadmisión de la acción de amparo por ser
notoriamente improcedente, el Tribunal ha establecido criterios relativos a que
(i) no se verifique la vulneración de un derecho fundamental, (ii) el accionante
no indique cuál es el derecho fundamental supuestamente conculcado, (iii) la
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acción se refiera a una cuestión de legalidad ordinaria, (iv) la acción se refiera
a un asunto que ya se encuentre en la jurisdicción ordinaria, (v) la acción se
refiera a un asunto que ha sido resuelto judicialmente y (vi) se pretenda la
ejecución de una sentencia.
3. Breve análisis crítico y comparativo de las decisiones de
inadmisibilidad tomadas por el Tribunal Constitucional dominicano en
virtud de las causales 1) y 3) del artículo 70.
53. Al hilo de las citadas decisiones de inadmisión, tanto aquellas que lo
hicieron por existir otra vía judicial efectiva como aquellas que lo hicieron por
ser notoriamente improcedente, haremos, a continuación, un análisis
comparativo y crítico –una evaluación- del referido comportamiento
jurisprudencial.
54. En este sentido, se puede apreciar que el Tribunal ha usado el mismo
criterio para inadmitir acciones de amparo, lo mismo por existir otra vía judicial
efectiva que por ser notoriamente improcedente, sin que se aprecien diferencias
sustanciales entre unos y otros casos que justifiquen tal proceder contradictorio.
Así:
54.1. En virtud de que el asunto al que se refería la acción ya había sido puesto
en manos de la otra vía –la vía ordinaria-, inadmitió la acción por existir otra
vía judicial efectiva, mediante sus sentencias TC/0118/13, TC/0157/13 y
TC/0182/13; y lo mismo hizo en otros casos similares, como el decidido
mediante su sentencia TC/0074/14, si bien esta vez lo fue porque la acción de
amparo era notoriamente improcedente.
54.2. En virtud de un asunto de índole laboral de carácter administrativo, el
Tribunal, mediante su sentencia TC/0156/13, entendió que la prueba del mismo
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debía “hacerse por ante la vía ordinaria, en particular por ante el Tribunal
Superior Administrativo, por tratarse de una cuestión cuya solución adecuada
requiere el agotamiento de los procedimientos de prueba ordinarios”; y,
consecuentemente, declaró inadmisible la acción por existir otra vía judicial
efectiva. Y, sin embargo, posteriormente, en su sentencia TC/0210/13, mediante
la cual resolvió unas pretensiones que tenían “como fundamento la solicitud de
pago de indemnizaciones complementarias, así como la ejecución de pago de
salarios”, el Tribunal afirmó que esas eran cuestiones que no configuraban la
vulneración de un derecho fundamental y que escapaban “a la naturaleza del
amparo”, y decidió, pues, declarar inadmisible la acción de amparo por ser
notoriamente improcedente.
54.3. En virtud de que el asunto correspondía resolverlo a la jurisdicción
ordinaria, el Tribunal ha inadmitido la acción por existir otra vía judicial –la vía
ordinaria- (los casos citados y detallados más arriba, entre los criterios de
afinidad entre el objeto del conflicto y la naturaleza de la otra vía; entre los que
destacamos: TC/0097/13, TC/0156/13, TC/0075/13, TC/0245/13 y
TC/0260/13). En otros casos similares, sin embargo, el Tribunal, fundado en la
misma razón –es decir, por “tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria,
competencia de los jueces ordinarios” (TC/0017/13)-, ha decidido inadmitir la
acción por ser notoriamente improcedente.
54.4. Por otra parte, es resaltante que, con frecuencia, en las decisiones de
inadmisión por existir otra vía judicial efectiva, el Tribunal parece fundarlas en
la existencia de otra vía que es la que tiene atribución para conocer y solventar
la cuestión, más que en la constatación de otra vía más efectiva. Es decir, la
decisión respecto de la otra vía judicial más efectiva es tomada, más por un
asunto vinculado a la competencia de atribución –incluso de carácter territorial-
que por la constatación de una mayor efectividad de esa otra vía; de tal forma
que parecen asimilarse la inadmisión con la incompetencia. Esto, por supuesto,
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desnaturaliza la decisión de la que hablamos, toda vez que derivar un asunto a
otra vía judicial, por ser esta la competente, es asunto sustancialmente diferente
a derivarlo por tratarse de una vía judicial más efectiva.
54.5. Como se sabe, en efecto, la competencia –de atribución o territorial- y la
admisibilidad no son sinónimos, sino dos conceptos autónomos, aplicables a
situaciones sustancialmente diferentes. En la primera situación, el tribunal no
ejerce una opción por una vía judicial más efectiva, sino que, simplemente, no
tiene la atribución para conocer de la cuestión y debe, por tanto, derivarla a la
vía o jurisdicción a la que la ley de manera expresa le ha otorgado dicha
atribución. En el segundo escenario, el tribunal de amparo y la otra vía judicial,
en atribuciones distintas a la de amparo, ambos pueden conocer de la cuestión,
pero la otra vía es identificada como más efectiva que la del amparo. La
atribución se concibe como la potestad concedida por disposición de la ley a un
órgano para que resuelva determinados asuntos.
54.5.1. Conviene recordar, en este sentido, que la Ley No. 137-11
establece, en su artículo 72, que el tribunal competente para conocer de una
acción de amparo será “el juez de primera instancia del lugar donde se haya
manifestado el acto u omisión cuestionado”; y, en el párrafo I de dicho artículo,
que:
En aquellos lugares en que el tribunal de primera instancia se encuentra
dividido en cámaras o salas, se apoderará de la acción de amparo al juez
cuya competencia de atribución guarde mayor afinidad y relación con el
derecho fundamental alegadamente vulnerado.
54.5.2. De lo anterior se deriva que, para determinar el juez competente
para conocer de una acción de amparo, lo primero que debe ser identificado es
el derecho fundamental alegadamente vulnerado y, posteriormente, la
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jurisdicción cuya competencia de atribución guarde mayor relación con dicho
derecho supuestamente vulnerado. Es decir, no se determina cuál es el juez de
amparo competente en virtud de quién vulneró el derecho, sino de cuál fue el
derecho vulnerado.
54.5.3. En este sentido, la única excepción que consagra la Ley No. 137-
11 respecto de esta atribución se encuentra en su artículo 75, al establecer que
“la acción de amparo contra los actos u omisiones de la administración
pública, en los casos que sea admisible, será de la competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa”. En tal caso, independientemente de
cuál sea el derecho alegadamente vulnerado, lo mismo si es por un acto que por
una omisión de la administración, la competencia será de la jurisdicción
contenciosa administrativa.
54.5.4. Fuera de la excepción previamente planteada, la competencia de
atribución del juez de amparo será determinada por el derecho fundamental que
se alegue vulnerado, no por el órgano o persona que realice la actuación que
conllevó la supuesta vulneración.
54.5.5. De hecho, este Tribunal, en su sentencia TC/0004/13, al ser
apoderado de una acción de amparo, ha aplicado previamente este artículo en
este mismo sentido, y ha dicho que
en lo que se refiere a la acción de amparo, la referida Ley número 137-
11, en sus artículos 72 y 74, establece que quien conoce de dicha acción
es el juez de primera instancia del lugar donde se haya manifestado el
acto u omisión cuestionado, y en aquellos lugares en que el dicho
tribunal se encuentra dividido en cámaras o salas, o en que hayan
jurisdicciones especializadas, se apoderará de la acción de amparo al
juez cuya competencia de atribución guarde mayor afinidad y relación
con el derecho fundamental alegadamente vulnerado. Si se trata de una
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acción de amparo contra los actos u omisiones de la administración
pública, el artículo 75 de la referida ley nos indica que será de la
competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
54.5.6. Así, por ejemplo, la jurisdicción civil es la principal encargada de
interpretar y aplicar los artículos 516 y siguientes del Código Civil dominicano,
en lo referente a los tipos de bienes (muebles e inmuebles) y al derecho de
propiedad sobre los mismos; es ella la que tiene más afinidad con el derecho
que se alega vulnerado y, de hecho, la que tendría la mayor cantidad de
herramientas para determinar si existió o no una violación al derecho de
propiedad de los accionantes.
54.5.7. En ese mismo sentido, en el caso ya citado en el cual se interpuso
una acción de amparo directamente ante el Tribunal Constitucional por alegada
violación al derecho de propiedad por parte de la Procuraduría Fiscal de la
provincia D., este Tribunal se declaró incompetente e indicó que la
jurisdicción competente lo era la jurisdicción civil. De manera expresa indicó,
en la referida sentencia TC/0004/13, que
en el caso que nos ocupa, la acción de amparo ha sido incoada como
consecuencia de una demanda en partición de bienes cuyo procedimiento
regula el derecho común. (…) En tal virtud, la jurisdicción competente,
ratione materiae y ratione loci, para conocer del amparo es la Cámara
Civil y Comercial del Juzgado de P.era Instancia del Distrito Judicial
D., por ante el cual procede remitir para que conozca del conflicto,
en la forma prevista por ley que rige la materia.
Es decir, no se tomó en cuenta que el amparo fuera incoado en contra de una
actuación de la Procuraduría Fiscal, sino que se trataba de asuntos relacionados
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con bienes muebles, y en este caso lo que alegaba la accionante era violación a
su derecho de propiedad.
54.6. Si se analizan las sentencias citadas antes entre los criterios de afinidad
entre el objeto del conflicto y la naturaleza de la otra vía judicial, se podrá
apreciar que cuando el Tribunal deriva la cuestión:
54.6.1. A la vía contencioso- administrativa, lo hace en virtud de que el
artículo 165 de la Constitución “faculta al Tribunal Superior Administrativo
para conocer y resolver (…) los conflictos surgidos entre la administración
pública y los particulares”;
21
o bien, porque “la ilegalidad de una resolución o
la rescisión de un contrato intervenido por organismos públicos con un
particular debe ser ventilada ante la jurisdicción contenciosa administrativa en
materia ordinaria”.
22
54.6.2. A la vía inmobiliaria, lo hace porque correspondía al Tribunal de
Tierras de Jurisdicción Original “salvaguardar el derecho fundamental de la
propiedad, supuestamente conculcado”;
23
o bien, porque corresponde “a la
jurisdicción inmobiliaria en atribuciones ordinaria”, que es la “competente
para determinar cuál es el real y efectivo titular de la propiedad”.
24
54.6.3. A la vía civil, lo hace porque “es responsabilidad de la
jurisdicción ordinaria el conocimiento relativo a las nulidades que se plantean
en contra de las irregularidades de los actos que puedan surgir en un proceso
de partición”,
25
por lo que “la competencia de la presente le corresponde al
Tribunal de P.era Instancia en materia civil ordinaria”.
26
21
Tribunal Constitucional dominicano. Sentencia TC/0097/13.
22
Tribunal Constitucional dominicano. Sentencia TC/0225/13.
23
Tribunal Constitucional dominicano. Sentencia TC/0098/12.
24
Tribunal Constitucional dominicano. Sentencia TC/0075/13.
25
Tribunal Constitucional dominicano. Sentencia TC/0260/13.
26
I..
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54.6.4. A la vía penal (juez de instrucción), lo hace porque la acción tiene
un contenido penal; o bien, porque corresponde al juez de instrucción
determinar la procedencia de unas devoluciones de bienes que son cuerpos de
delito en procesos penales en curso.
54.6.5. En fin, en estos casos, en los que el Tribunal parece fundar su
decisión de inadmisión por existir otra vía judicial efectiva, en virtud de la
competencia de atribución de la otra vía –y, por tanto, de la incompetencia del
juez de amparo-. Si, en realidad, se trata de un asunto de competencia de
atribución, el Tribunal ha debido fundar tales decisiones de inadmisión en la
notoria improcedencia de la acción.
55. Se aprecia, en suma, imprecisión, inconsistencia e incoherencia en las
decisiones del Tribunal respecto de estas causales de inadmisión de la acción
de amparo, consagradas por el artículo 70 de la Ley No. 137-11, lo que
señalamos con el mayor respeto, sólo con el ánimo de subrayar la necesidad –a
la que nos hemos referido en estas páginas- de aguzar la mirada, para precisar
mejor el uso de estas causales de inadmisión, contenidas en los artículos 70.1 y
70.3 de la Ley No. 137-11.
56. En lo que se refiere a las decisiones de inadmisión por existir otra vía
judicial efectiva, el Tribunal debería precisar y enfatizar más la existencia de
otra vía judicial efectiva como fundamento de su opción y desterrar la
percepción de que en tales casos ejerce dicha opción por un asunto de
competencia de atribución.
57. Pareciera, en este sentido, que el Tribunal ha sido más consistente y
coherente en sus decisiones de inadmisión de la acción por ser notoriamente
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improcedente, que en aquellas en las que ha decidido la inadmisión por existir
otra vía judicial efectiva.
4. Nuestra visión sobre las causales 1) y 3) de inadmisión de la acción
de amparo.
58. Como hemos dicho antes, ambas causales son abiertas, vagas e
imprecisas. Entre ambas, más aún, existe una línea divisoria delgada y sutil que,
con demasiada frecuencia, dificulta la identificación de cuál es la que debe
aplicarse en cada caso.
59. A continuación, plantearemos nuestra visión respecto de ambas; más
específicamente, respecto del razonamiento que debe seguirse para determinar
la una o la otra.
60. Una primera cuestión salta a la vista y es la de que ambas causales son
excluyentes entre si y, por tanto, el razonamiento para llegar a una debe ser
diferente al razonamiento para llegar a la otra; o bien, que las razones que
fundan la decisión en un sentido no pueden servir para fundar la decisión en el
otro sentido.
61. Una segunda cuestión es que el análisis para determinar la existencia de
otra vía judicial efectiva debe realizarse comparando la vía del amparo con esa
otra vía. Como ya se ha dicho, habría que determinar la existencia de otra vía
más efectiva que la del amparo, énfasis este que, como hemos pretendido
evidenciar más arriba, no siempre se ha hecho al aplicar esta causal de
inadmisión. En este sentido, hay que tener presente que la opción por otra vía
judicial más efectiva ha de tomarse entre dos vías que son efectivas, que no en
virtud de que el juez de amparo no posea la atribución para conocer de la
cuestión que se le ha planteado, no solo porque se desnaturaliza tal decisión,
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sino también porque, en tal escenario, lo pertinente sería, entonces, decidir la
inadmisión de la acción por su notoria improcedencia.
62. Como ha afirmado J.P.,
[l]a clave radica en evaluar la notoria improcedencia de un amparo a
partir del artículo 72 de la Constitución, el cual establece que se trata de
una acción para la protección de derechos fundamentales, derechos que
no se encuentran protegidos por el habeas corpus, que hayan sido
vulnerados o amenazados y que dicha vulneración o amenaza sea
consecuencia de la acción o la omisión de una autoridad pública o de un
particular.
27
63. Conviene, pues, repetir aquí el contenido de dicho artículo 72:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante
los tribunales, por si o por quien actúa en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, no protegidos por el habeas
corpus, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de toda autoridad pública o de particulares, para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley o acto administrativo, para garantizar los
derechos e intereses colectivos y difusos.
64. Como hemos dicho antes, la evaluación de la notoria improcedencia debe
hacerse, también, a la luz del artículo 65 de la Ley No. 137-11, que reza:
La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una
una autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o
inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesiones, restrinja,
27
J.P., E.. Op. Cit., p. 194.
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altere o amenace los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución, con excepción de los derechos protegidos por el habeas
corpus y el habeas data.
65. Esos textos consagran la naturaleza de la acción de amparo -su
naturaleza, objeto y alcance- y, consecuentemente, su improcedencia.
66. De su lectura, en efecto, se colige que, cuando dicha acción se interpone
con la finalidad (i) de proteger derechos que no sean fundamentales -derechos
subjetivos, cuya protección se garantiza mediante los procesos comunes,
regidos por la legalidad ordinaria-, (ii) de proteger derechos fundamentales
como el de la libertad –protegido especialmente por el habeas corpus y excluido
taxativamente por el referido artículo 72 del ámbito de la acción de amparo, (iii)
de proteger derechos fundamentales como el de la autodeterminación
informativa –protegido especialmente por el habeas data y excluido
taxativamente por el artículo 65 del ámbito de la acción de amparo-, o (iv) de
hacer cumplir o ejecutar una sentencia -lo que también ha sido excluido por el
referido artículo 72-, esa acción no cumple con los presupuestos establecidos
en el texto constitucional señalado y, consecuentemente, debe ser declarada
inadmisible por ser notoriamente improcedente, de conformidad con el artículo
70.3 de la Ley No. 137-11.
67. En todo caso, se trata, como se aprecia, de situaciones procesales que, sin
precisar análisis del fondo de la cuestión principal, escapan del ámbito de
atribuciones del juez de amparo, por existir otros mecanismos legales
claramente identificados por el legislador para la efectiva tutela de los derechos
involucrados y que, entonces, hacen al amparo manifiestamente improcedente
y deben, por tanto, conducir a la inadmisión de la acción.
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Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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68. Una parte de la doctrina dominicana se refiere a este asunto y afirma que,
por su lado, el artículo 65 de la Ley No. 137-11 establece lo que denomina como
“presupuestos esenciales de procedencia”,
28
los cuales deben cumplirse para
que la acción de amparo sea admisible.
69. Así, los referidos “presupuestos esenciales de procedencia”, todos
contenidos en dicho artículo, serían los siguientes:
a. Que se esté en presencia de una agresión a derechos fundamentales;
b. Que dicha agresión se constituya por la existencia o la amenaza de una
acción u omisión lesiva, proveniente de una autoridad pública o de un particular;
c. Que sea patente la actualidad o la inminencia de la vulneración o
amenaza;
d. Que sea manifiesta la arbitrariedad o la ilegalidad de la vulneración o
amenaza; y
e. e) Que exista la certeza respecto del derecho fundamental vulnerado o
amenazado.
29
70. Somos participes de que los recién señalados constituyen los
“presupuestos esenciales de procedencia” de la acción de amparo, los cuales
deben ser verificados cada vez, si bien a esos agregaríamos los siguientes:
28
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. El amparo como proceso subsidiario: crítica al voto disidente de la
TC/0007/12. En: Crónica jurisprudencial dominicana; E.F.; año I, número I; enero-marzo 2012; p. 33.
29
I..
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Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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a. Que no se trate de proteger derechos fundamentales como el de la libertad
–protegido especialmente por el habeas corpus y excluido taxativamente por el
referido artículo 72 del ámbito de la acción de amparo;
b. Que no se trate de proteger derechos fundamentales como el de la
autodeterminación informativa –protegido especialmente por el habeas data y
excluido taxativamente por el artículo 65 del ámbito de la acción de amparo-; y
c. Que no se trate de hacer cumplir o ejecutar una sentencia, lo que también
ha sido excluido por el referido artículo 72 del ámbito de la acción de amparo.
71. Así, la acreditación de dichos presupuestos constituyen “un ´primer
filtro´ que debe sortear el amparista, por lo que en ausencia de cualquiera de
éstos, la acción de amparo ´resulta notoriamente improcedente´ conforme el
artículo 70.3 de la LOTCPC”; todo, sin perjuicio de que este “primer filtro”
incluya, de conformidad con la doctrina y jurisprudencia del artículo 44 de la
Ley No. 834 –aplicada por este colegiado constitucional en virtud del principio
de supletoriedad–, razones de inadmisión como las de “cosa juzgada”, “falta de
objeto”, entre otras.
72. Verificada la procedencia de la acción -porque cumple con los referidos
presupuestos, todos contenidos en los artículos 72, constitucional, y 65, legal,
ya citados- es que procede evaluar si esa acción –ya procedente- es o no igual o
más efectiva que otra vía judicial.
73. No es posible, en efecto, que una acción de amparo que cumpla con los
“presupuestos esenciales de procedencia” no sea efectiva para atender la
petición que a través de ella formula el amparista. En otras palabras, al concluir
que una acción de amparo cumple con los referidos “presupuestos esenciales de
procedencia”, se estará concluyendo, al mismo tiempo, en que dicha acción
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resulta efectiva para atender el asunto contenido en ella; tal conclusión
implicará “automáticamente que el amparo constituye una vía efectiva para
proteger el derecho alegadamente vulnerado o amenazado”.
30
Por tanto, en
esas condiciones, la acción de amparo debe ser admitida. No tiene sentido, en
efecto, el análisis de la efectividad de otra vía judicial, en comparación con la
del amparo, si la acción de que se trata es improcedente.
74. De tal forma que, en efecto, solo después de verificada la procedencia de
la acción, “es que los jueces deberían ponderar la causa de inadmisibilidad
relativa a la existencia de otras vías judiciales que permitan obtener de manera
efectiva la protección del derecho fundamental invocado”.
31
75. En tal sentido,
[e]l establecimiento de la causa de inadmisibilidad relativa a la
existencia de otras vías judiciales que permitan obtener la protección
efectiva del derecho fundamental lesionado constituye una suerte de
´segundo filtro´ para habilitar la procedencia del amparo, luego de que
la evaluación de la pretensión del amparista haya superado el ´primer
filtro´.
32
76. De manera que, en efecto, para determinar la admisibilidad de la acción
de amparo, debe tomarse en cuenta y verificarse -así, en este orden específico-:
a. Que la acción de amparo no esté prescrita (artículo 70.2 Ley No. 137-
11);
30
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. Cit., p. 45.
31
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. cit., p. 33.
32
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. cit., p. 45.
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b. Que los referidos “presupuestos esenciales de procedencia” se cumplan
(artículos 72, constitucional, y 65 y 70.3 de la Ley No. 137-11) y que, asimismo,
no exista otra causa de inadmisibilidad de derecho común (artículo 44 de la Ley
No. 834); y
c. Finalmente, que no exista una vía judicial más efectiva para remediar la
violación (artículo 70.1 de la Ley No. 137-11).
5. Sobre los roles del juez de amparo y del juez ordinario.
77. En el desarrollo que hacemos, es útil y conveniente enfatizar lo relativo
a la agresión a derechos fundamentales como un presupuesto esencial de
procedencia de la acción de amparo, si bien ello pudiera parecer obvio, y, en tal
sentido, subrayar la verdadera naturaleza de la acción de amparo y,
consecuentemente, su admisibilidad.
78. En este punto, conviene retener un asunto en particular: no toda violación
a derechos lo es a derechos fundamentales y que, por eso mismo, no toda
violación a derechos debe ser perseguida mediante una acción de amparo.
79. Resulta importante subrayar que, como hemos dicho reiteradamente en
estas líneas, el amparo busca remediar y/o subsanar violaciones o amenazas a
derechos fundamentales, de manera que la actuación del juez de amparo está
limitada, conforme los términos del artículo 91 de la Ley No. 137-11, a
“prescribir las medidas necesarias para la pronta y completa restauración del
derecho fundamental conculcado al reclamante o para hacer cesar la amenaza
a su pleno goce y ejercicio”.
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80. En el mismo sentido, la doctrina española ha aclarado que el “amparo
judicial ordinario”
33
es un procedimiento preferente y sumario mediante el cual
ha de perseguirse el cese de la situación contraria al derecho
fundamental que impide al sujeto disfrutar de dicho derecho, impedir que
la violación pueda producirse, así como reponer al titular lo antes
posible en el ejercicio de su derecho fundamental. A esta intervención
judicial la calificamos de “preclusiva” precisamente porque tiene como
objetivo evitar que la violación se produzca, o poner fin de manera
inmediata a la violación y porque genera, también de forma inmediata,
la restitución en el disfrute del derecho fundamental violado.
34
81. En este mismo sentido, se ha establecido que:
El legislador se tiene que preocupar no tanto de extender el “amparo
judicial ordinario” a cualquier supuesto en que se alegue violación de
derechos fundamentales, sino precisamente de hacer realidad la
preferencia y la sumariedad en aquellos supuestos que requieren una
pronta intervención judicial para poner fin a la violación que todavía
subsiste.
35
82. Como se aprecia, en la puntualización, por demás fundamental, de lo
anterior toma relevancia la precisión de los roles que corresponden al juez
ordinario y al juez de amparo, respectivamente, asunto sobre el que, en párrafos
anteriores, habíamos advertido que volveríamos.
33
Se refiere al amparo previsto en el artículo 53.2 de la Constitución española, el cual establece: “Cualquier ciudadano
podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección 1ª. del Capítulo II ante los
Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad…” . Aparte, existe el
“amparo constitucional” que, en nuestro caso, constituye el recurso de revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales.
34
C.B., Ma Ángeles. El Tribunal Supremo y la tutela de los derechos fundamentales. El recurso de casación
35
C.B., Ma Ángeles. Op. cit., p. 57
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83. En este sentido, es útil recordar que dichos roles son excluyentes, en aras
de salvaguardar la integridad de sus respectivos ámbitos de actuación, evitando
superposiciones y colisiones; de tal forma que el juez de amparo no debe
conocer cuestiones que son atinentes a la legalidad ordinaria y que, como tales,
deben ser resueltas por el juez ordinario a través de los condignos
procedimientos judiciales establecidos al respecto por la ley.
84. Es a esto que se refiere el Tribunal Constitucional español cuando afirma
que “la naturaleza del recurso de amparo impide suscitar ante este Tribunal
cuestiones de legalidad ordinaria”.
36
85. Y es que, en la medida en que el papel del juez de amparo es reestablecer
la lesión a derechos fundamentales, o impedir que la conculcación se produzca,
función que no se extiende, tal cual lo afirma el Tribunal Constitucional
español, a
[l]a mera interpretación y aplicación de las leyes, decidiendo conflictos
intersubjetivos de intereses, subsumiendo los hechos en los supuestos
jurídicos contemplados por las normas, con la determinación de las
consecuencias que de tal operación lógico-jurídica se deriven y que en
definitiva supongan la decisión de cuestiones de mera legalidad, las que
pertenece decidir con exclusividad a los Jueces y Tribunales comunes.
37
86. De igual manera, la doctrina constitucional española ha dejado claro que
al juez de amparo no le corresponde dirimir o resolver lo relativo a la legalidad
ordinaria y, en este sentido, ha dictaminado que:
36
STC 051/2008, 14 de abril de 2008.
37
Tribunal Constitucional Español. Auto ATC 773/1985 del 6 de noviembre de 1985.
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Es al J. ordinario al que compete la interpretación de la legalidad
ordinaria y su decisión debe ser asumida por este Tribunal y no puede
ser sustituida por otra diferente en un recurso de amparo cuando ello no
viene reclamado por la necesidad de ajustarla a la Constitución.
38
87. Así las cosas, el juez de amparo no puede tomarse el papel y las funciones
de lo que por ley corresponde dirimir a los jueces ordinarios puesto que, en tal
eventualidad, estaría contradiciendo su propia naturaleza y rol.
88. Y es que todo lo que no se encuentra dentro del ámbito del amparo,
conforme los elementos que hemos previamente mencionado, es asunto propio
del juez ordinario y a él corresponde resolverlo. Es decir, todo lo que no busca
remediar y/o subsanar violaciones a derechos fundamentales, procurando
establecer las medidas necesarias para la pronta y completa restauración de tales
derechos o hacer cesar la amenaza a su pleno goce y ejercicio; todo ello,
repetimos, no es asunto del juez de amparo y es, por el contrario, asunto propio
del juez ordinario, a quien, por demás, toca solucionarlo.
89. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela ha exigido,
para la procedencia y admisibilidad de la acción de amparo
que exista una violación de rango constitucional y no legal, ya que si
[no] fuere así el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría
en un mecanismo ordinario de control de legalidad. Lo que se plantea en
definitiva es que la tuición del amparo esté reservada para restablecer
situaciones que provengan de violaciones de derechos y garantías
fundamentales, pero de ninguna forma de las regulaciones legales que
se establezcan, aun cuando las mismas se fundamenten en tales derechos
y garantías. Y aun cuando resulta difícil deslindar cuándo las violaciones
38
Tribunal Constitucional Español. STC 107/1984, de fecha 23 de noviembre de 1984.
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que se alegan son de orden constitucional o legal, la regla que la
jurisprudencia ha establecido se contrae a indicar que si la resolución
del conflicto requiere, insoslayablemente, que la decisión se funde en el
examen de la legalidad de las actuaciones que constituyen la fuente de
las violaciones denunciadas, la violación evidentemente no será de orden
constitucional.
39
90. Se trata, en efecto, de “no convertir al amparo en un proceso en que se
discutan materias ajenas a su ámbito de protección”
40
y de tener presente, en
todo caso, que, como ha dicho el Tribunal Constitucional peruano en unos
párrafos que bien aplican a nuestra realidad, “[l]a experiencia jurisdiccional ha
demostrado que el uso indiscriminado e irrazonable de las acciones de garantía
genera (…) la depreciación de la majestad de la justicia constitucional”.
41
91. Y es que, como ha subrayado el exmagistrado del Tribunal
Constitucional peruano, G.E..C., “en otros ordenamientos jurídicos
se ha puesto especial énfasis a la necesidad de que las controversias sometidas
a conocimiento de los tribunales por medio del proceso de amparo, no se
relacionen con los posibles problemas o dudas que puedan existir en torno a la
regulación o desarrollo legal de los mismos”.
42
92. Ya este mismo Tribunal Constitucional manifestó, en la sentencia
TC/0017/13 del 20 de febrero de 2013, “que la naturaleza del recurso de
amparo impide suscitar ante un órgano constitucional cuestiones de legalidad
ordinaria, cuya interpretación no es función de este Tribunal”; criterio que,
como vimos en párrafos anteriores, ha sido sostenido reiteradamente en la
jurisprudencia comparada.
39
Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, Sala Constitucional. Sentencia del 31 de mayo de 2000.
40
E.C., G.. Tratado del proceso constitucional de amparo. Op. cit., p. 515.
41
STC Exp. No. 3283-2003-AA/TC. En: E.C., G.. Op. cit., p. 516.
42
E.C., G.. Op. cit., p. 523.
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93. Conviene ahora tratar, de manera específica, el presente caso.
II. SOBRE EL CASO PARTICULAR
94. Como hemos dicho, en la especie la mayoría del Tribunal Constitucional
revocó una sentencia que había inadmitido la acción de amparo, en virtud del
artículo 70.1 de la ley número 137-11, sin indicar la vía efectiva considerada;
sin embargo, al conocer nueva vez de la acción de amparo, consideró que
efectivamente procede inadmitir la acción de amparo e indicó que la vía efectiva
para conocer de la acción de amparo lo es la litis sobre derechos registrados por
ante la jurisdicción inmobiliaria.
95. El Tribunal Constitucional manifestó que
j) En ese sentido, y, con relación a la vía efectiva, en lo que concierne a
determinar el derecho de propiedad a quien corresponda, es la
Jurisdicción Inmobiliaria la competente para proteger el supuesto
derecho fundamental vulnerado; teniendo esta, las herramientas
necesarias y la facultad de tomar las medidas que entienda favorables
cuando se trata de un conflicto que contenga un inmueble registrado,
como sucede en la especie. En este mismo orden, cabe señalar que la
jurisdicción ordinaria es la vía indicada para proteger el derecho de
propiedad a quien corresponda, por consiguiente, el Tribunal de Tierras
de Jurisdicción Original de la Provincia de M..N. es la vía
idónea para su conocimiento.
k) En ese mismo tenor, hace referencia, el artículo 55 de la referida ley
núm. 108-05, al establecer que:
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El tribunal de jurisdicción original que territorialmente corresponde al
inmueble es el competente para conocer de los casos de partición de
inmuebles registrados. En aquellos casos en que se trate de inmuebles
ubicados en diferentes jurisdicciones, la primera jurisdicción apoderada
será el tribunal competente.
l) En consecuencia, este tribunal luego de haber analizado los
argumentos de las partes, como la decisión emitida por el juez, revoca la
Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de
Jurisdicción Original de la Provincia de M..N., en amparo,
por dicho tribunal, no indicar cuál era la vía efectiva para la protección
del supuesto derecho vulnerado, como lo es el derecho de propiedad, por
ante la Jurisdicción Original de la Provincia de M..N., por
consiguiente, acoge el recurso de revisión, y declara inadmisible la
acción de amparo en virtud de lo establecido en el artículo 70.1 de la
referida ley núm. 137-11.
96. Como hemos visto, ya el Tribunal Constitucional se había referido a este
tema en varias sentencias. Así como en tales casos, en el presente estamos de
acuerdo en que, real y efectivamente, el juez de amparo no puede conocer la
acción y que, por ende, esta debe ser declarada inadmisible. No obstante, tal y
como lo afirmamos previamente, no compartimos que dicha inadmisión sea en
virtud de la existencia de otra vía efectiva, conforme los términos del artículo
70.1, sino por tratarse de una acción notoriamente improcedente, conforme los
términos del artículo 70.3.
97. Ya hemos visto que, para aplicar la inadmisibilidad del artículo 70.1,
debe hacerse un esfuerzo comparativo entre la acción de amparo y la otra acción
judicial, a los fines de establecer cuál es en realidad la efectiva. Es en el marco
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de ese ejercicio que se ha establecido la necesidad ─tal y como lo ha precisado
este Tribunal en su jurisprudencia─ de especificar cuál sería la vía judicial
efectiva y, además, de justificar la razón de esa mayor efectividad frente al
amparo.
98. Pero, ya hemos visto también que, para llegar a esta etapa de esfuerzo
comparativo en el proceso de examen de la admisibilidad de la acción de
amparo, ya debe haberse pasado el “primer filtro”, relativo este a los
“presupuestos esenciales de procedencia”, lo que implicaría que, en este punto
del proceso de análisis, ya se ha concluido en que la acción de amparo es
efectiva para remediar la situación planteada.
99. De modo tal, que podemos concluir en que, cuando se llega al punto de
examinar si existe otra vía judicial efectiva, es porque ya el juez de amparo
puede conocer la acción en cuestión; es decir, porque la acción de amparo es
procedente. En efecto, el sólo hecho de comparar entre las dos acciones pone
en relieve que la acción de amparo es procedente, si bien en algunos casos
─como es lógico─ la acción de amparo será acogida, y en otros, rechazada.
100. En efecto, en la especie, la notoria improcedencia se deriva de la
naturaleza misma de la cuestión que es, si se ausculta bien, impropia del ámbito
del amparo.
101. En este sentido, tal y como explicamos hace pocos párrafos, la causal de
inadmisibilidad del artículo 70.1 constituye una especie de “segundo filtro”, el
cual sólo deberá examinarse una vez que la acción de amparo haya pasado el
“primer filtro”, esto es, el de los “presupuestos esenciales de procedencia”, de
conformidad con los artículos 72, constitucional, y 65 de la ley número 137-11.
102. En la especie, como en las sentencias parecidas citadas previamente, el
Tribunal se refiere a que corresponde a la jurisdicción inmobiliaria, conocer
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estas pretensiones, para reclamar el derecho de propiedad, en virtud de las
disposiciones del artículo 3 de la ley número 108-05 de 2005.
103. Ahora bien, a propósito de ello, resulta conveniente colegir que, en
realidad, la razón por la cual el Tribunal Constitucional entiende que el juez de
amparo no puede conocer esta acción ─en la que se reclaman derechos de
propiedad inmobiliaria─, es porque esta otra vía judicial es efectiva porque, al
ser especializada en materia inmobiliaria, podrá determinar la vulneración del
derecho alegado en un contorno procesal más afín con lo peticionado y verificar,
por consiguiente, a quien corresponde el derecho propiedad sobre el inmueble
de que se trata.
104. Sin embargo, en este caso, esas conculcaciones que supuestamente brotan
en contra de la parte recurrente, por la Alcaldía de municipio de Neyba ocupó
unos inmobles no registrados con la finalidad de construir allí una área verde o
parque público; ahora bien, esas conculcaciones que habrán de ser comprobadas
y reconocidas, ameritan de un ejercicio de instrucción más profundo y
pormenorizado, que no es posible formalizar por un juez de amparo.
105. Así pues, hablamos de determinar la propiedad de un inmueble no
registrado, para entonces, de ser procedente, tutelar el derecho fundamental
supuestamente vulnerado. Esto es algo que corresponde de manera exclusiva a
los tribunales de la jurisdicción inmobiliaria. Esto se explica puesto que, en la
búsqueda de la mejor solución, se deberán tocar asuntos de fondo, lo cual
requiere una atención específica, pormenorizada y profunda, del caso.
106. Y eso, que corresponde hacer la jurisdicción inmobiliaria, no puede
hacerlo el juez de amparo, puesto que la acción de amparo, conforme
explicamos, busca remediar violaciones, o amenazas de violaciones a derechos
fundamentales, debiendo limitar su decisión a ese asunto central y definitorio,
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es decir, la eliminación de la vulneración, o de la amenaza de vulneración, a un
derecho fundamental.
107. Más aún: eso que corresponde hacer a la jurisdicción inmobiliaria nos
remite al ámbito de la legalidad ordinaria ─que mencionábamos
previamente─, esto es, a competencias, procedimientos y procesos que la ley
adjetiva ─y hasta la Constitución─ crean para que los tribunales ordinarios
resuelvan determinadas situaciones.
108. Y ocurre, pues, que, en la medida en que dichos asuntos son atribución
del juez ordinario, ellos quedan excluidos, entonces, del ámbito de actuación
del juez de amparo. El juez de amparo, en efecto, no puede tomarse el papel y
las funciones que por ley corresponden a los jueces ordinarios puesto que, de
hacerlo así, estaría contradiciendo su propia naturaleza y rol ─así como la del
juez ordinario, por supuesto─ y estaría, consecuentemente y peor aún, afectando
la integridad, la funcionalidad, del sistema de justicia.
109. Entonces, la identificación de que un asunto debe ser resuelto por el juez
ordinario, no por el juez de amparo, implica el incumplimiento de los
“presupuestos esenciales de procedencia” de la acción de amparo y, por tanto,
debe llevarnos a inadmitir la acción, sin necesidad de examinar si existe o no
otra vía judicial efectiva.
110. En este sentido, para ilustrar mejor lo anterior, conviene preguntarnos:
¿tendría el juez de amparo la atribución de ordenar la ejecución de un contrato?;
¿o la de ordenar una sanción penal?; ¿o la de otorgar una indemnización? Las
respuestas nos parecen, obviamente, negativas.
111. De igual manera: ¿tendría el juez de amparo atribución para determinar a
quién corresponden los derechos de un inmueble no registrado? Si llegara a
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concluirse en que sí, en que el juez de amparo tiene atribuciones para resolver
estas cuestiones, cobra interés la pregunta: ¿tendría, entonces, alguna utilidad la
jurisdicción inmobiliaria? Las respuestas a estas preguntas nos parecen,
también, obviamente, negativas.
112. Es que, en efecto, si nos colocáramos en ese último ─por demás,
hipotético─ escenario, “no sólo se estaría impidiendo una protección acorde
con la especial significación e importancia del objeto protegido”
43
, sino
también, y todavía peor, se estaría promoviendo una igualación jurídica “entre
un proceso constitucional y un proceso judicial ordinario, con la consecuente
desnaturalización del primero de los mencionados”
44
y, en ese mismo sentido,
se estaría potenciando una pobre utilidad, cuando no una total inutilidad de la
acción de amparo o, todavía más, la sustitución de la acción de amparo por
acciones ordinarias.
113. En fin, en la especie, lo que procede es declarar la acción inadmisible por
ser notoriamente improcedente, en virtud de que en la cuestión tratada no existe
certeza respecto del derecho fundamental vulnerado o amenazado, cuestión que
debe ser determinada por los tribunales de la jurisdicción inmobiliaria. En este
caso, la acción no ha cumplido los “presupuestos esenciales de procedencia”
porque, entre otras razones, no existe certeza respecto del derecho fundamental
vulnerado o amenazado. En estas ocasiones, en efecto, lo que fundamenta la
declaratoria de inadmisibilidad es que el asunto no es atribución del juez de
amparo, ya que lo se está solicitando es atribución de otros órganos y/o
tribunales en virtud de disposiciones legales. En estos casos, no será necesario
hacer el esfuerzo comparativo señalado previamente, para determinar si existe
una vía efectiva y cual es dicha vía. En estos casos, se trata de que el juez de
amparo, pura y simplemente, no puede conocer la acción.
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T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. Cit., p. 46.
44
I..
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2016-0348, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoada por la
señora E.B.S. contra la Sentencia núm. 00368-2016, dictada por el Tribunal de Tierras de Jurisdicción
Original de la provincia M.N., el primero (1) de junio de dos mil dieciséis (2016).
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114. Afirmar, como ha hecho la mayoría, que la acción de amparo es
inadmisible por existir otra vía, implica que es procedente accionar en amparo
para estos fines, pero que se trata de una vía menos efectiva que la ordinaria.
Esta decisión deja, pues, abierta la posibilidad de que en casos como estos, el
amparo pudiera ser admitido y, consecuentemente, conocido.
115. En definitiva, nuestra posición en el presente caso, es que ─como en
efecto se hizo─ la sentencia debió ser revocada por la falta de indicación de la
otra vía judicial que consideraba efectiva el juez de amparo. Ahora bien, la
acción de amparo debió ser declarada inadmisible por ser notoriamente
improcedente, porque determinar si es procedente o no el comiso de un bien
mueble, para luego determinar si ha sido o no vulnerado el derecho de propiedad
de la parte recurrente, no le corresponde al juez de amparo, sino a los tribunales
correspondientes del Poder Judicial.
Firmado: Justo P.C.K., J.
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, secretario del Tribunal
Constitucional, que certifico.
Julio J.R.B.
.S.
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