Las instituciones y procesos de la gestión pública: organizaciones y sistemas de adopción de decisiones

Autor:Salvador Parrado Díez - Eloísa del Pino Matute - Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos - César Colino Cámara
Páginas:63-111
RESUMEN

1. Aspectos organizativos de la gestión pública e intentos de reestructuración y mejora de la coordinación en los gobiernos - las estructuras gubernamentales en centroamérica y la República Dominicana - Los problemas organizativos generales en el seno de los gobiernos centroamericanos - Falta de racionalidad e inestabilidad de las estructuras gubernamentales - Indefinición de las misiones,... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Tras haber examinado en el capítulo anterior los legados históricos y el contexto económico, político e institucional de la modernización del Estado en Centroamérica, y después de haber presentado a grandes líneas los procesos e iniciativas recientes de reforma del Estado acometidos en los distintos países, en este capítulo se comienza el análisis sustantivo de los problemas de las administraciones públicas. Yendo de lo más general a lo particular, en este capítulo se abordan, en primer lugar, los aspectos puramente organizativos de las estructuras gubernamentales y los intentos de reestructuración y mejora de la coordinación interministerial para pasar, a continuación, a tratar lo relativo a los sistemas de decisión y gestión pública (elaboración, ejecución y evaluación de políticas públicas).

1. Aspectos organizativos de la gestión pública e intentos de reestructuración y mejora de la coordinación en los gobiernos

La organización racional y flexible del Poder ejecutivo, la determinación clara de las competencias y estrategias a seguir por las distintas áreas de actividad y la coordinación efectiva en el seno de los gobiernos conforman un aspecto fundamental para el buen funcionamiento de la gestión pública. Los problemas relacionados con la implantación de una estructura y funcionamiento gubernamentales eficientes están presentes en todas las democracias y, desde luego, en el caso centroamericano. Por eso, los planes de reforma del Estado y de modernización administrativa aquí analizados han incidido en todos los casos en este ámbito; tanto en el diagnóstico de las principales patologías como en el impulso de diferentes iniciativas de racionalización y mejora de la estrategia de los Gobiernos en su conjunto y de los ministerios (llamados Secretarías en Honduras y la República Dominicana) globalmente considerados. No obstante, antes de examinar los problemas e iniciativas relacionados con la mejora de la estructura y la coordinación de los Gobier-

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nos, es necesario presentar someramente los principales rasgos del Poder ejecutivo en la región.

Las estructuras gubernamentales en centroamérica y la República Dominicana

El Poder ejecutivo, o Gobierno central, es la parte integrante de la organización estatal más determinante e influyente desde el punto de vista de la iniciativa política y de los recursos organizativos, tanto humanos como en general presupuestarios. A su lado, los demás poderes del Estado formalmente independientes entre sí (Legislativo, Judicial y, en algunos de los siete casos analizados, Electoral) así como otras posibles autoridades semidependientes de vigilancia (en materias que van desde la defensa de los derechos humanos, hasta la intervención del gasto, o la promoción de la acción de la justicia) no son en realidad sino contrapoderes cuya importancia radica precisamente en la capacidad que tienen de controlar, moldear o condicionar la acción de gobierno que emana del Ejecutivo, auténtico corazón de la acción pública del Estado. Es verdad que también existen, en algunos casos de Centroamérica, autoridades regionales autónomas y, desde luego, municipios que constituyen siempre las unidades base de la división territorial y están en pleno proceso de consolidación institucional y de consecución de autonomía política, administrativa y financiera. No obstante, la importancia de estos otros niveles territoriales de gobierno sigue siendo muy reducida sin que, además, su previsible y deseable fortalecimiento tenga por qué ir en detrimento del Gobierno central y sin que, tampoco, se cuestione nunca la naturaleza unitaria de estas repúblicas de dimensiones abarcables y sin fenómenos regionalistas.

A grandes líneas, el Poder ejecutivo está en todos los casos integrado por la Presidencia de la República (con la Vicepresidencia o Vicepresidencias), la estructura ministerial centralizada (los ministerios o secretarías de Estado), los entes gubernamentales autónomos, y las empresas estatales. Al máximo nivel se encuentra siempre, como es lógico, la Presidencia de la República que en la mayor parte de los casos contiene no sólo al presidente y sus asesores, sino una o dos figuras vicepresidenciales, un ministerio de la Presidencia, una serie de Gabinetes y Secretarías con contenido técnico o de comunicación política y además entes autónomos importantes que se ponen bajo la tutela presidencial; algunos de ellos con personalidad jurídica propias. El Presidente de la República es, además de jefe del Estado y jefe de gobierno, el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas (inexistentes en Costa Rica) y la autoridad administrativa superior del Poder ejecutivo; lo que ha llevado, tal y como se ha señalado en el capítulo anterior, a ubicar en la órbita de las Oficinas presidenciales muchas de las comisiones de reforma de la Administración impulsadas a partir de la década de los noventa. Desde la Presidencia se dirigen

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también las reuniones colegiadas más importantes del Gobierno y, singular-mente el Consejo de ministros.

A continuación, existe la estructura ministerial centralizada, integrada por un régimen jerárquico, en la que un conjunto de órganos ministeriales se conforman, de arriba hacia abajo, formando o, al menos aspirando, a una unidad. Los ministerios son entes centralizados, sin autonomía, ni patrimonio o personalidad jurídica distintas de la del Estado. Cada ministerio, en el ámbito de su competencia, es el órgano delegado del Poder ejecutivo globalmente considerando. Contemplando las estructuras ministeriales centralizadas de los siete países analizados, se observa en primer lugar que el número de departamentos del Gobierno central oscila entre la veintena y la docena. En ese sentido puede distinguirse dos grupos respectivamente conformados, en primer lugar, por Costa Rica y República Dominicana (19-20 ministerios) y, en segundo, por los otros cinco estados (12-14 ministerios). En todo caso, como señala la Tabla 1 del Anexo que reproduce la designación formal de los diferentes ministerios o secretarías, los criterios funcionales son aparentemente homogéneos en todos los países. A un rango jerárquico equivalente al de los ministerios, y en algunos casos formalmente idéntico pues sus titulares se integran incluso en los consejos de Ministros, deben señalarse las Procuradorías Generales de Justicia y los Bancos centrales.

Pero además de los departamentos ministeriales, para cuantificar en su conjunto el tamaño y complejidad de las instituciones de gobierno, ha de considerarse el resto de entidades que gozan de autonomía o semiautonomía jurídica y que constituyen el sector institucional descentralizado por razones funcionales o territoriales. Aún si se descarta el segundo, que en realidad agrupa en Centroamérica a los municipios y entidades relacionadas con el régimen municipal (que quedan fuera de este Estudio por constituir, políticamente, otro nivel de gobierno diferente del central aun cuando desde el punto de vista formal no existe en estos países auténtica garantía institucional de su autogobierno), el número de organismos autónomos resulta considerable. No obstante, debe distinguirse la auténtica descentralización funcional en entes autónomos del hecho habitual que los ministerios puedan desconcentrar parte de su gestión en órganos subordinados y de su dependencia, sin personalidad propia, que tienen autonomía sólo técnica para ejercer una competencia limitada a cierta materia o territorio; pero sin status legal o presupuesto distinto de aquellos del Ministerio al que están vinculados jerárquicamente.

Centrando pues el examen sólo en las entidades descentralizadas que gozan realmente de autonomía sobre una competencia por habérsela conferido una ley, de nuevo puede distinguirse el grupo formado por Costa Rica y República Dominicana, de mayor densidad institucional también en el sector autónomo ya que superan el medio centenar de entidades o agencias, frente

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al resto de estados en donde el número desciende notablemente. Así, en la Tabla 2 del Anexo se incluyen dos ejemplos de cada uno de estos dos grupos, República Dominicana y Nicaragua respectivamente, resultando también significativo que, mientras los organismos autónomos se reparten por casi todas las Secretarías de Estado dominicanas (que, pese a la autonomía de los entes, supervisan y en última instancia tienen la competencia sectorial por medio de instrucciones y direcciones sobre las actividades que estos deben realizar de acuerdo a las estrategias y políticas del sector), en el caso nicaragüense gran parte de los entes descentralizados estén en la órbita de la Presidencia. Esta tendencia a vincular en la Presidencia instituciones dotadas de personalidad jurídica para el cumplimiento de funciones específicas al margen del esquema ministerial general, resulta comprensible por el objetivo de conferir...

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